强化优化专业人才队伍建设 提升重大科技基础设施效能（强化专业技术人才队伍建设）
原文刊载于《中国科学院院刊》2024年第4期“政策与管理研究”。本文为精简改编版
杨锡怡1 张玲玲2,3,4 柳卸林1,2 周小宇1*
1 上海科技大学 创业与管理学院
2 中国科学院大学 经济与管理学院
3 中国科学院大数据挖掘与知识管理重点实验室
4 中国科学院大学 数字经济监测预测预警与政策仿真教育部哲学社会科学实验室（培育）
重大科技基础设施（以下简称“大设施”）的建设和运行不仅涉及基础科研问题，还涉及复杂的工程和管理问题。强化优化专业人才队伍建设是全面提升大设施效能的关键因素。目前我国在大设施人员经费支持、人才考核和激励制度建设上对设施专业工程、技术和管理人才的关注不足，严重降低了大设施专业人才队伍的稳定性和工作积极性，进而直接制约了大设施科学和社会效益的发挥。通过对我国多个大设施进行调研，梳理了在人才队伍建设方面的问题与困难。在此基础上，结合国际相关设施的先进经验，提出了3点政策建议，旨在推动我国更好地依托大设施建设成为世界科技强国。
重大科技基础设施（以下简称“大设施”）是为探索未知世界、发现自然规律、实现技术变革提供极限研究手段的大型复杂科学研究系统，是突破科学前沿、解决经济社会发展和国家安全重大科技问题的物质技术基础。近年来我国大设施在产生引领性科技成果、解决国家重大科技问题、推动战略性高技术发展等方面都发挥关键作用，然而一些设施在建设和运行过程中也暴露出一定问题。特别是由于待遇不高、考核不合理、职业前景不明朗等原因，一些大设施的工程建设人才、实验技术人才、专业工程师和管理骨干流失严重。这些人才的发展受限将对大设施效能发挥产生严重不良影响，包括项目建设的不稳定甚至延误、科学家开展实验受限、设施使用效率不高甚至实验安全隐患等。
聚焦我国大设施的专业人才队伍建设问题，本文调研了多个处于不同阶段如正在建设中、刚刚完成建设和已经稳定运行多年的典型大设施，梳理了人才队伍建设状况和突出问题。在此基础上，本文以全球范围内X射线自由电子激光领域的标杆装置为例开展分析，总结了这些国际装置在人员经费、人才结构、待遇和晋升方面的经验。为助力我国更好地依托大设施建设世界科技强国，结合国内现状和国际先进经验，本文提出了3点针对强化优化大设施专业人才队伍建设的政策建议。
1 我国大设施专业人才队伍建设的突出问题
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大设施建设经费中人员经费不足
受到“重设备、轻人员”财政传统的影响，目前国家在大设施的建设阶段一般只提供设备费和基建费，不提供人员经费。科研院所和高校等大设施依托单位负责组建一支专职的研制、工程、管理人员队伍并负责大部分人员经费。然而，如果依托单位没有较足够的设施专职人员编制或额外经费，设施建设人员往往需要承担更多的工作量或面临较低的待遇。因此产生的人员流失和人才队伍不稳定问题将直接影响大设施建设进度。
以中国科学院高能物理研究所（简称“高能所”）承担大设施建设任务为例 ，工程建设的工作需要额外人员，但这部分人员一般没有专门经费支持，大部分人员经费来自高能所自己的编制人员费。财政经费可以提供一部分额外的资金来支持返聘和外聘人员，如以3000元/月的待遇进行临时招聘，但这样的待遇很难招到符合要求的人才。又如，据团队调研的某设施反映，国家发展改革委与地方政府共同拨付的建设经费中没有人员费这个科目。因此，参与该设施建设的各类专业人员，包括工程建设人员、技术人员和管理人员等都需要挂靠在该项目依托的科研单位。这些专业人员的待遇、招聘和考核也因此参照依托单位的规定或办法，与大设施建设相关任务的复杂性和独特要求产生了错配。当依托单位为科研院所或高校时，因其对招聘人员学历的较高要求，容易导致设施难以招聘到合适的工程建设技术人员的情况。
近年来，一些大设施建设过程中缺乏人员经费的问题已变得十分突出。2017年，政协十二届全国委员会向国家发展改革委提出过《关于完善国家重大科技基础设施建设经费投入机制的提案》，建议在国家重大科技基础设施建设费中列支人员绩效费用。国家发展改革委的回复意见是将督促大设施建设主管部门和依托单位按照《国家重大科技基础设施管理办法》建立健全符合国家重大科技基础设施建设特点的人力资源管理制度，制定相应的考核和激励办法，组建并稳定一支专职的研制、工程、管理人员队伍。目前，该管理办法对大设施主管部门和依托单位在提供人员经费方面责任的描述较为笼统。随着我国大设施的建设进入高速发展期，建设期间专项人员经费的不足可能严重制约大设施的发展。
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大设施人才考核体系不合理
由于大设施大型复杂系统工程的属性，除了科研人员，设施的建设和运行还依赖一支高素质的专业技术人才和管理人才队伍。其中，专业技术人才包括设施工程建设人才、实验人才（如实验科学家）和其他专业技术人员等。图1呈现了大设施生命周期不同阶段的主要活动以及所需的专业人才。可以看到，在设施预研、建设、运行维护和改造退役的每个环节，科研人才、工程建设人才、实验人才、其他技术人才和管理人才都发挥了重要作用，共同决定了大设施创新效能的发挥。
图1 大设施生命周期的主要活动和参与人员
在我国目前的科技人才评价体系中，大部分单位未能充分考虑大设施专业技术人才工作内容和方式的特殊性，对其考核主要还是根据论文和科研项目，导致这部分人才职业发展困难，严重降低了他们的工作积极性和稳定性。以本文调研的某大设施为例，虽然其在人员考核方面已经做出了一系列改进，但目前仍面临明显的专业技术人员流失问题。主要有2点原因：
1. 该设施对技术人员有着较高的要求，往往需要其获得过博士学位并有相关工程实施经验，而这类人才在产业界可以找到待遇更高的工作。
2. 受限于该设施依托单位的规定，目前该设施的专业工程人员并不能指导硕士生或博士生，难以形成团队。这从一定程度上增加了他们开展科研和技术攻关的难度，因此这部分人才也更容易流失。
在本文调研的另一大设施中，实验科学家和线站工程师普遍反映他们目前的薪资待遇不高，特别是和科研人员相比。此外，他们的职称评定“主要看论文和项目，但工作内容更多是与工程和实验相关，不利于发表科研论文”。这导致这部分人才评职称面临较大困难，副教授或高级工程师往往是他们的职业“天花板”，哪怕再优秀的专业技术人才也很难获得正高级别的职称。
2 国外大设施人才队伍建设经验
为了保证国外设施对国内被调研设施的可借鉴性，本文选取了X射线自由电子激光这一类大设施，分析了美国SLAC国家加速器实验室的直线加速器相干光源、欧洲X射线自由电子激光装置、日本理化学研究所自由电子激光装置、韩国浦项自由电子激光装置四个国外标杆设施在人员经费、人才结构、人才待遇和晋升方面的情况。
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人员经费
国外会根据大设施的生命周期特点来科学规划设施的总体费用预算，而且非常重视运行期间所需要的人员费用，会在设施开放进入成熟期后逐渐增加人员费用预算。这样的费用比例调整较符合设施的生命周期发展——设施运行进入成熟期后会吸引更多科学家来进行实验，从而需要更多专业技术人才辅助实验进行。例如分析欧洲自由电子激光装置2016—2020年预算中维护费、人员费和资产设备费的占比（图2），可以发现到2020年该装置的人员费就成为了占比最大的支出类别，为5860万欧元，占到44%，这一比例远超国内几乎所有大设施。
图2 欧洲X射线自由电子激光装置的资产设备费、人员费和维护费在预算中的占比
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人员结构
国外的大设施较重视科学家与其他专业人才的协同发展。一个具体表现是，当设施开始运营后，科研人员的数量会逐步上升并达到稳定。为了更好地支持和辅助科学家开展实验，设施也会增加其他类型的人员，包括专业技术人员和管理人员等。等设施进入稳定期后，科学家与其他人才会基本达成1:1的比例。
例如，从European-XFEL开放后5年内（2016—2020年）的设施人员构成（图3a）可看出：科学家的占比最大，从2016年的156人增加到了2020年的225人；工程师和技术人员从2016年的131人增加到了2020年的183人。管理人员从2016年的50人增加到了2020年的76人，增幅最大，达到52%。从PAL-XFEL开放后5年内（2017—2021年）的人员构成（图3b）可看出，其中大约一半为科研人员，另有很大一部分技术人员，其占比从2017年的37%上升到了2021年的42%。此外，PAL-XFEL的管理人员团队较为稳定，约占总人数的10%。可以看到这两个装置稳定运行后将近一半的人员都是专业技术人员与管理人员。
图3 欧洲X射线自由电子激光装置（a）和韩国浦项自由电子激光装置（b）的人员构成
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人才待遇和晋升
国外大设施的专业技术人员和管理人员薪资水平整体上较高，例如在欧洲自由电子激光装置和美国SLAC国家加速器实验室直线加速器相干光源拥有博士学位的工程师的年薪可以达到6万欧元或10万美元以上。此外，国外大设施的科研人才和专业技术人才的薪资并不存在明显的差异。最后，国外设施会根据不同类型人才的职业发展特点来设置岗位级差，为各类人才提供较清晰的职业发展路径。例如，欧洲自由电子激光装置的员工分为E1—E15共15个等级，且每个等级中又有6个不同级别，对应着不同的薪资水平。根据美国SLAC国家加速器实验室直线加速器相干光源的招聘信息，该设施的主管工程师有5个级别，其中最高级的年薪可以是最低级的3.1倍。
3 结论与建议
结合国内调研结果和国外大设施的相关经验，建议从大设施建设和运行期间人员经费支持、人才分类考核评价体系以及人才分类激励方案3个方面进行改革。
一是根据大设施的生命周期，保障支撑设施人才队伍发展的经费来源。建议大设施的主管部门和依托单位重视除科研人才外的各类专业人才对设施高质量发展的重要性，并根据设施的生命周期适时增加对人员费用的投入。
1. 国家在设施建设期内可以考虑额外列支人员经费，或在大设施管理办法中明确地方政府等设施主管单位、科研院所等设施建设依托单位在人员费上的配套支持，确保大设施的平稳建设。
2. 在设施运行期内，除了争取设施主管部门和依托单位对人员编制和经费的支持及投入，大设施本身还可以联合科学技术部、国家自然科学基金委、地方科学技术委员会等部门发展其他多渠道运行资金来源。
二是建立科学合理的分类人才考核评价体系，提高大设施专业人才队伍的稳定性和积极性。大设施的建设和运营有许多工程管理、技术攻关和实验保障的内容，应当充分考虑设施的建设和运行支撑人员队伍的特点与需求，制定适应大设施发展规律的人员管理制度。
1. 针对专注于技术研发或实验保障、不发表论文的专业技术人员，建议制定与其任务完成情况相适宜的考核制度，以最大化大设施科学和社会效益为首要目标，发挥这类人员的潜能和积极性。
2. 在职称评定上，设施主管部门和依托单位应消除职业歧视，为表现优秀的工程和技术人员提供更多晋升机会。
3. 对于管理设施建设和运行的专业人员，建议基于大设施工程管理的复杂性和重点难点，制定更符合其实际工作内容的考核指标，从管理角度提升大设施效能。
三是制定行之有效的人才激励方案，推动大设施专业人才队伍的高质量发展。大设施支撑人员的队伍建设不但要保障设施建设和运行中的人员经费，还要考虑给予高水平人才足够的激励与回报。
1. 设施主管部门和依托单位应该合理设置薪资待遇。为了吸引和留住顶尖的实验科学家、技术工程师和设施管理者，建议适度提高岗位序列中的最高级别工资和职称待遇。
2. 应坚持工程人才与科研人才并重的原则，为不同类别的大设施专业人才规划清晰的职业发展路径。
3. 建议为科研人才以外的大设施专业人才提供相对平等的学生培养机会和生活配套设施支持，以吸引更多高水平技术人员和管理人员积极参与国家大设施的建设与发展。
杨锡怡 上海科技大学创业与管理学院副教授。主要研究领域：经济地理、科技与创新的空间分布、区域发展。
周小宇 上海科技大学创业与管理学院助理院长、副教授。主要研究领域：战略管理、企业社会责任、技术与创新。
文章源自：杨锡怡, 张玲玲, 柳卸林, 等. 强化优化专业人才队伍建设 提升重大科技基础设施效能. 中国科学院院刊, 2024, 39(4): 737-747. DOI: 10.16418/j.issn.1000-3045.20240206001
