法，国之权衡也，时之准绳也。

——吴兢（唐）

随着经济发展速度放缓，政府投资工程逐渐成为建设工程总承包的“主战场”。对于政府投资工程来说，政府审计无疑是一个无法回避的问题。如何处理好政府审计在政府投资工程项目中的适用问题，在实务界一直存在争议。

本期，我们选取了一则最高法院典型案例，就司法实务中相关问题进行分析研究。下文，我们将予以分享，希望对您有所启发。

案情简介

一、2010年6月，经公开招投标，奇信公司中标承建绵阳市中心医院改扩建工程。同年8月，绵阳市中心医院作为发包人、奇信公司作为承包人签订了《建设工程施工合同》。后奇信公司进场施工。

二、2011年9月，工程竣工验收合格，奇信公司将该工程交付绵阳市中心医院。同月，奇信公司向绵阳市中心医院提交了竣工结算报告，载明“结算总价51585465元”。

三、2012年8月，绵阳市审计局向绵阳市中心医院出具《审计通知书》，载明“我局决定成立审计组，对你单位组织建设的项目工程竣工结算进行审计复核”。由于审计复核结论迟迟未作出，案涉项目工程款一直未结清。后奇信公司诉至法院。

四、法院审理认为，审计部门对发包人资金使用情况的审计与承包人和发包人之间对工程款的结算属不同法律关系，不能以项目支出需审计为由，否认承包人主张工程价款的合法权益。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据的情况下，才能将审计作为当事人工程款结算条件。

五、本案中，《建设工程施工合同》中并未约定工程结算以绵阳市审计局审计结果为准，绵阳市中心医院不得以绵阳市审计局的审计结论作为工程款结算及支付条件。

核心观点

建设工程合同的工程竣工结算依据应以当事人约定为准，在政府投资工程项目中当事人如未明确约定以审计结论作为结算依据时，审计部门对建设工程所作审计结论不能作为工程的结算依据。

实务分析

在政府投资或以政府投资为主的建设工程项目（以下简称“政府投资项目”）中，行政审计是难以避免的一个环节。依据《审计法实施条例》之规定，审计机关须对政府投资项目的预算执行情况和决算，依法进行审计监督。

前些年，一些地方通过制定地方性法规，明确规定在招标文件或合同中须以审计结论作为工程结算价款的依据。由此使得大量政府投资项目的发包人以等候政府审计结果为由拖延支付工程款、材料款，严重损害了承包人以及下游供应商和劳务企业的权益。

由于施工企业对此反映激烈，引起了全国人大法工委注意并紧急出台了相关意见，认为地方性法规中强制将审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了施工企业正当的合同权利，超越了地方立法权，应当予以纠正。后，各地法规纷纷进行了相应删改，将原先必需选项改成了可选条款。

由此可见，我国法律虽未认可将审计结论作为建设项目的工程竣工结算依据。同时也并未禁止审计结论作为结算条款，且因政府审计结算条款本身具备必要性和合理性，故在建设工程中，合同当事人仍可根据意思自治原则决定是否将审计结算条款置于合同中。

司法实践中，多数法院认为，审计机关的审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。政府投资的工程项目依法需接受审计，并不意味着审计机关的审计结论就应当作为发承包双方工程竣工结算的依据。况且，政府审计与合同结算本身就是两种不同的法律关系。因此，在建设工程合同合法有效情况下，合同未明确约定以政府审计作为工程结算依据的，建设单位不得以未完成结算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算与工程款支付。

此外，司法实践中需具体问题具体分析，若双方已明确约定采用政府审计作为结算依据，但出现审计机关久拖不审或久审不决现象，致使工程结算一直未能进行的情况，当事人也可通过行政救济或司法救济途径维护自身合法权益。

律师建议

建设单位在政府投资项目招投标中或是签订合同中，应确定是否需要以行政审计作为工程价款结算依据，如若需要，应当在合同中做出具体而明确的约定，以免因约定不清，导致在结算工程价款时发生争议。此外，若明确约定了以行政审计结论为结算依据的，审计机关无正当理由迟迟未作出审计结论的，当事人也可向法院申请通过提出司法鉴定的方式确定工程价款，来维护自身的合法权益。

类案参考

案例一 最高人民法院在审理弘立公司、天泽公司建设工程施工合同纠纷[(2019)最高法民申6183号]一案中认为，案涉《建设工程施工合同》就合同价款明确约定，工程总价以政府审计部门审核造价为结算价。弘立公司申请再审以《招标文件》中无以政府审计部门审核造价为结算价的要求并据此认为本案工程价款不应以政府审计部门的最终审计结论为计算依据的理由，不符合《建设工程司法解释（二）》第十条规定的情形，本院不予采纳。《建设工程施工合同》中“工程总价以政府审计部门审核造价为结算价”的约定系双方真实意思，且不违反法律、行政法规的效力性强制规定，合法有效。并且案涉工程属于拆迁还房安置小区工程，涉及到公众利益，约定工程总价由政府审计部门审核也具有一定的必要性、合理性。另外，弘立公司报送给审计部门的《竣工结算书》，天泽公司在《竣工结算报告》上签章仅是同意以该结算价款报送给审计部门，并不能据此认定天泽公司同意以该价款作为最终结算依据。而弘立公司申请再审认为其提交的《竣工结算报告》系按照约定的工程价款计价方式取费，应提交专业的第三方中介机构鉴定意见予以证明。在无证据认定的情形下，原审判决驳回弘立公司关于工程款给付的请求并无不当，亦不影响其在审计结论作出后另行依法主张权利。

案例二 最高人民法院在审理唐山三岛与中海北方建设工程施工合同纠纷[(2020)最高法民申1122号]一案中认为，中海北方与唐山三岛签订《唐山湾三岛旅游区滨海道BT项目合同》和《唐山湾三岛旅游区三贝明珠客运码头BT项目合同》，对审计确定最终回购价、支付方式和比例等作了约定。现案涉工程已交付使用多年，但中海北方仍未完全收回垫资款，而且由于工程施工过程中存在增项，中海北方的实际垫资数额远远超出双方签订合同时暂定的工程造价。案涉BT项目合同约定：“工程竣工之日起第一个月唐山三岛支付第一笔款，审计结束后第12个月付第二笔款，第24个月支付第三笔款，支付比例分别是合同价款的40%、30%、30%加合同价款乘以融资费率之和等”，但在中海北方于将全部工程结算资料交唐山三岛进行审计后，由于工程资料不全等原因，审计机构长期未能出具正式审计结论。若是根据唐山三岛关于支付款项必须严格按照合同约定以审计结论形成后才能确定时间节点的主张，在本案审计结论长期无法形成的特殊情况下，对中海北方明显不公。

案例三 最高人民法院在审理中恒公司、钦州投资公司建设工程施工合同纠纷[(2017)最高法民申405号]一案中认为，中恒公司承包案涉工程的施工建设，并于2010年11月12日与钦州投资公司签订了施工合同补充协议。该协议约定：“最终结算价按钦州市公共投资审计中心审定的结果为准。”钦州市公共投资审计中心为钦州市审计局下属事业单位，属于审计部门。虽然审计部门对建设资金的审计具有行政监督的性质，但其出具的《审计报告》能否作为案涉工程价款的结算依据仍应当根据合同的约定而确定。本案中，双方当事人明确约定以钦州市公共投资审计中心的审计结论作为工程款结算依据，表明当事人已经同意接受国家的审计行为对民事法律关系的介入，双方当事人皆应受到合同该项结算条款的约束。在案涉合同的实际履行当中，钦州投资公司于2012年8月向钦州市审计局报请对案涉工程进行结算审计，此后中恒公司与钦州投资公司亦在钦州市审计局的主持下对案涉工程进行对数。钦州投资公司和中恒公司的相关行为已表明该两家公司对于钦州市审计局作为案涉工程款的结算审计单位并无异议。

法条链接

1.《中华人民共和国审计法(2021修正)》

第二十三条 审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。

2.《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》

第二十二条 当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书载明的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予支持。

3.《中华人民共和国审计法实施条例(2010修订)》

第二十条 审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：

（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；

（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的。

审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督；对前款规定的建设项目进行审计时，可以对直接有关的设计、施工、供货等单位取得建设项目资金的真实性、合法性进行调查。

4.《2015年全国民事审判工作会议纪要》

第四十九条 依法有效的建设工程施工合同，双方当事人均应依约履行。除合同另有约定，当事人请求以审计机关作出的审计报告、财政评审机构作出的评审结论作为工程价款结算依据的，一般不予支持。合同约定以审计机关出具的审计意见作为工程价款结算依据的，应当遵循当事人缔约本意，将合同约定的工程价款结算依据确定为真实有效的审计结论。承包人提供证据证明审计机关的审计意见具有不真实、不客观情形，人民法院可以准许当事人补充鉴定、重新质证或者补充质证等方法纠正审计意见存在的缺陷。上述方法不能解决的，应当准许当事人申请对工程造价进行鉴定。

5.最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见

河南省高级人民法院：

你院“关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的请示”收悉。经研究认为，审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。

6.中华人民共和国住房和城乡建设部办公厅关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知

（七）切实减轻企业资金负担。加快清理政府部门和国有企业拖欠民营企业账款，建立和完善防范拖欠长效机制，严禁政府和国有投资工程以各种方式要求企业带资承包，建设单位要按照合同约定按时足额支付工程款，避免形成新的拖欠。规范工程价款结算，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付。严格执行工程建设领域保证金相关规定，保证金到期应当及时予以返还，未按规定或合同约定返还保证金的，保证金收取方应向企业支付逾期返还违约金。优化农民工工资保证金管理，疫情防控期间新开工的工程项目，可暂不收取农民工工资保证金。

出品 | 刚刚 Lawyers

指导 | 段志刚

作者 | 朱兵兵、孙圳

责编 | 张喆、徐远芳