自动化办公已经存在50年，却迟迟没有普及，原来还存在5大问题（自动化办公）

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第5章　政府内部的电子化公务处理

学习重点

●政府的办公自动化系统的特征与应用领域；

●政府决策支持系统的功能与运行管理；

●政府信息资源管理系统的重要地位与运行机制；

●政府知识管理系统的特征与功能；

●政府各主要类型的电子化专用公务处理系统的特点；

●政府公务处理系统的集成应用与发展。

电子政务不是目的，电子政务更不是摆设，它是现代社会以信息技术的广泛应用为特点的一种政府管理形态。这种管理形态首先表现为政府内部事务处理、管理职能活动、业务处理与管理的电子化，也就是政府内部公务处理的电子化。这方面的电子化，通常是以多种通用和专用信息系统的实际应用为特征的。

5.1政府通用事务处理的电子化——办公自动化

只要是政府部门，就需要处理一部分对政府机关而言普遍存在的通用事务，对这些事务的处理为政府部门职能的实现提供了基本条件。比如说，不管哪一个政府部门，不管它具体承担什么政府职能，都需要处理公文、会务、后勤保障等方面的事务，这些事务处理不好，政府职能的实现就会失去最基础的条件而成为空中楼阁。电子政务需要实现，也比较容易实现这部分的通用事务处理的电子化，这方面的电子化实际上主要是办公自动化。办公自动化可以说是电子政务的一种初级形式。

办公自动化始于20世纪70年代中期，它是发达国家为解决办公业务量急剧增加的问题而发展起来的一门综合性技术。它的基本任务是使人们利用先进的科学技术，借助各种信息通信设备完成对部分办公业务的高速处理，达到提高生产率、工作效率和质量，方便管理和决策的目的。随着政府信息化的发展，企业信息化的成功应用经验逐渐引入政府之中，其中包括办公自动化系统的应用。

办公自动化系统，主要是指利用先进的科学技术将办公人员和计算机技术、网络技术、现代化办公用品等先进设备结合起来，构成人机信息处理系统。从电子政务发展历程上看，世界各国无一例外都经历了办公自动化阶段。

在中国，办公自动化始于20世纪80年代。到了21世纪初，电子政务建设在全国全面展开，政府部门逐步建立的由各种现代化办公设备组成的政务信息处理系统为办公业务处理迁移到网上进行奠定了基础。办公自动化系统成为政府信息系统面向用户的接口，开始发挥其快速、便捷的优势。

回顾我国政府办公自动化系统的应用和发展历程，大致经历了如下三个阶段：

第一代办公自动化系统，是从20世纪80年代到90年代初期出现的。这一时期随着个人计算机、传真机、小型打印机等的发明和普及，以办公套件为主要标志，我国政府实现了数据统计和文档写作电子化，即将办公信息载体从原始的纸介质方式转向比特方式。中央和地方党政机关所开展的办公自动化工程，建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络。1992年，为了推进政府机关的自动化，在政府机关普及推广计算机的使用，国务院下发《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》（国办发〔1992〕25号）。该文件下发以后，在国务院办公厅统一指导下，经过各地区、各部门近十年的积极努力，全国政府系统的信息化建设取得了长足的发展。

第二代办公自动化系统，是从20世纪90年代出现的。这个时期的办公自动化系统以网络技术和协同工作技术为主要特征，政府部门开始实现工作流程自动化，即将收发文从传统的手工方式转向工作流自动化方式。第二代办公自动化系统，实现了政府不同职能部门间的工作流程自动化。不同部门及其工作人员间的协作大大加强，从而使政府办公的效率得到较大的提高。而且，以Internet为基础，办公自动化系统开始实现移动办公，政府信息资源的利用不再受通信技术的限制，比较全面地实现了政府内部通用事务处理的电子化和网络化。1993年3月，朱镕基副总理主持会议，提出和部署建设国家公用经济信息通信网（即“金桥”工程），同年12月，国务院批准成立国家经济信息化联席会议，赋予其包括对全国性经济信息化社会系统工程项目（如“三金工程”）进行统筹规划和组织协调在内的五项基本职能。在一系列“金”字工程推动下，部分政府部门的网络…

第三代办公自动化系统，是20世纪末21世纪初出现的，这是一种融信息处理、业务流程和知识管理于一体的应用系统。它以知识管理为核心，提供了丰富的学习功能与知识共享机制，确保使用者能随时随地根据需要向专家学习、向组织的现有知识学习，使员工在办公自动化系统中的地位从被动向主动转变。国家不断培育政府信息化发展的宏观环境。2002年是政府信息化逐渐“由概念变成现实，由争论转入实施，由含混转为清晰”的一年，政府信息化从“割据”向“统一”发展。

传统的办公系统和现代化的办公自动化系统相比，最本质的区别是信息存储和传输的媒介不同。传统的办公系统利用纸张记录文字、数据和图形，利用照相机或摄像机胶片记录影像，利用录音机磁带记录声音。这些都属于模拟存储介质，所利用的各种设备之间没有自动的配合，难以实现高效率的信息处理、检索和传输，存储介质占用的空间也很大。现代化的办公自动化系统中，利用计算机和网络技术使信息以数字化的形式在系统中存储和流动，软件系统管理各种设备自动地按照协议配合工作，使人们能够高效率地进行信息处理、传输和利用。办公自动化技术的发展将使办公活动向着数字化的方向发展，最终将实现无纸化办公。

随着机构改革的深化和政府机构宏观管理职能的加强，政府机构面临的信息来源、信息量和处理要求都在迅速发展，改革开放以来，社会对政府机构的效率和政府机构对公众需求的反应速度也不断提出了更高的要求。原有的办公模式已不能满足日益增长的事务处理、信息处理和决策支持等方面的要求。为保证政府机关决策的科学化和准确化，充分利用先进的高新技术和设备，多渠道、全方位地掌握信息，利用电子信息技术进行加工、检索、预测，已成为当务之急。得益于政府的高度重视和有力推进，作为电子政务重要组成部分的办公自动化系统，在其应用的广度和深度方面都得到了充分的发展。

由此可见，现代办公自动化系统在传统办公自动化系统基础上已扩展为一个多功能的信息处理平台。通过它，不仅可以全面实现从手工办公到无纸办公的过渡，以网上办公方式代替传统手工方式，更重要的是以信息交流、知识管理为核心，可实现政府信息的网上共享和交流，协同完成工作事务，并尽可能充分利用各种信息资源，提高政府工作人员的工作效率和工作质量。

需要特别说明的是，办公自动化是电子政务的初级形式，也是电子政务全面发展的基础。但是，电子政务绝不等同于办公自动化。办公自动化只是电子政务的“初级阶段”，办公自动化系统只是电子政务系统的基本组成部分，它所实现的功能，只是电子政务最初级的功能。

5.1.1　政府办公自动化系统的功能模式

政府办公自动化是一门综合了多种技术的新型学科，它的技术基础主要是计算机技术、通信技术和其他综合技术。办公自动化的模式可分为三种，即事务型办公自动化系统、管理型办公自动化系统和决策型办公自动化系统。

1.事务型办公自动化系统

办公事务的主要内容是执行例行性的日常办公事务，涉及大量的基础性工作，应具有文字处理、文字安排、文件库管理、行文处理、邮件处理、文档资料处理、编辑排版、电子报表和其他数据处理功能。

具有通信功能的多机事务处理型办公系统，应能担负起电视会议、联机检索和图形、图像、声音等处理任务。

2.管理型办公自动化系统

管理型办公自动化系统，是把事务型办公系统和综合信息及其数据库紧密结合的、一体化的办公信息处理系统，具备事务型办公系统的全部功能，同时增加管理信息系统功能。

3.决策型办公自动化系统

决策型办公自动化系统，是在事务处理系统和信息管理系统的基础上，增加了决策或辅助决策功能的最高级的办公自动化系统，具备管理型的功能，增强辅助决策功能DDS，具备由专家系统和人工智能保障的决策功能。

在这三种模式中，事务型办公自动化系统是基础层，它由单机或多机组成，负责文字处理、文档管理、行文管理等办公事务工作；管理型办公自动化系统是中间层，它由各种较完善的信息数据库和具有通信功能的多机网络组成，能对各类的大量信息进行综合管理，使数据信息、设备资源共享，使办公效率得到很大的提高；决策型办公自动化系统为最高层，它综合了事务型和管理型的全部功能，以事务型和管理型办公自动化系统的大量数据为基础，以其自有的决策模型为支持，辅助领导决策。

5.1.2　政府办公自动化系统建设的目标

办公自动化系统如同计算机、网络一样，它本身不是目的，只是一种工具，是一门应用性技术。对政府部门来说，建立办公自动化系统主要是着眼于应用。离开了应用，离开了提高办公效率和办公质量，办公自动化就失去了意义。办公自动化系统就是要创造一个集成的办公环境，使所有的办公人员都在同一个桌面环境下一起工作。

政府办公自动化系统建设的目标是：

第一，通过建立内部通信和信息发布平台，使组织内部的通信和信息交流快捷通畅，实现信息共享。保证信息的上行下达，为辅助决策提供最大支持，为领导的高层决策、宏观管理提供科学依据。

第二，实现收、发文管理，文件管理等办公活动的无纸化和工作流自动化。众所周知，许多单位内部都存在着复杂的工作流程，例如公文的处理，各种审批、请示、汇报等。办公自动化系统通过电子化手段再现和再造这些流程，以规范各项工作，可以极大地提高多部门之间的协作水平和工作效率。

第三，实现文档管理自动化。文档是信息和知识的载体，每个单位都有大量的文档，在手工办公的情况下，这些文档都保存在个人的文件柜里，文档的共享、使用和再利用是十分困难的。办公自动化系统就是要使各种文档实现电子化，通过电子文件柜的形式，实现文档的自动化管理，使各类文档能够依序按权限进行存储、共享和使用，并配有方便快捷的检索手段。

第四，实现综合事务处理与管理的自动化。它牵涉的内容比较多，像会议管理、车辆管理、办公用品管理、图书资料管理等日常办公事务，都可以通过电子化手段实现自动化处理与管理。

从以上几个方面可以看出，现代办公自动化系统建设的目标主要就是要摆脱时间和地域的限制，让各级各类的工作人员一起来协同工作，共享知识和信息。

5.1.3　政府办公自动化系统的特点与功能

政府办公自动化系统一般都具有以下几个方面的特点：

（1）在使用对象上，办公自动化系统的定位比较广泛。办公自动化系统用户不仅包括政府机关的文秘人员、行政管理人员，还包括各业务系统所涉及的业务人员、决策层领导。总的来说，办公自动化系统可以支持一个组织结构中的所有人的工作，而且可以管理一个组织中的所有信息资源。

（2）在功能范围上，较为完整的办公自动化系统不仅包括传统的公文处理（如收发处理、行政审批等），还会包括文档资料管理，各种行政事务处理功能（如后勤管理、人事管理等），日常办公管理功能（如日程安排、任务提醒、联系信息等），以及辅助领导决策的功能（如数据发布及分析功能）。

（3）在信息内容上，办公自动化系统不仅可以管理事务管理信息，而且可以和具体的业务系统相结合，直接对业务信息进行管理，同时兼顾到了决策信息的管理。办公自动化系统所涉及的信息形态已向多元化发展，包括普通文本信息、数字信息、语音信息、图像信息和多媒体信息等。

（4）在表现形式上，办公自动化系统建立在Internet基础之上，以Web端作为普通客户端，通过Web端让普通用户直接接触各种各样的信息，同时这种开发模型也具备了相当的灵活性、安全性。

办公自动化是多层次的技术、设备和系统的综合。一个完整的办公自动化系统应包括信息的生成与输入、信息的加工与处理、信息的存储与检索、信息的复制、信息的传输与交流以及信息安全管理等功能。从对我国政府办公自动化建设与应用的初步调查情况来看，我国政府办公自动化系统具体包括以下功能：

（1）提供电子邮件服务。在一个办公自动化系统中通常包含了多个应用子系统，如发文、收文、信息服务、档案管理、活动安排、会议管理等，可以将电子邮件信箱作为所有这些办公应用子系统的统一接口，每一个用户通过自己的电子邮件信箱就可以了解到需要处理的工作，而不必经常性地来回检查不同的应用系统。办公自动化应用系统以电子邮件作为统一入口的设计思想，可以大大提高系统用户的友好性和易用性，减少培训的工作量。

（2）具有强大的数据信息处理能力。办公自动化所处理信息的载体大多是以文件、报表、信函、传真等形式出现，因此办公自动化系统是典型的文档处理系统。面向知识管理的办公自动化系统将集成各种信息数据，这些数据不仅包括电子邮件信息，而且还包括文件系统中的文件、传统的关系型数据库中的数据、数据仓库中的数据，以及互联网上的各类数据。

（3）具备多种共享方式和强大共享能力。充分利用各种协同工作手段，包括多线程讨论、文档共享、电子邮件及一些辅助工具，提供在线及时共享等，除此之外，还将提供不同层面的信息共享方式，包括移动通信设备的支持、手机的WAP接入访问、PDA的支持等。办公自动化系统将发挥“知识管理”平台的作用。面向知识管理的办公自动化系统逐步把知识管理原则与实践融入每个工作人员的日常工作中去，它不仅模拟和实现了工作流程的自动化，更模拟和实现了工作程流程中每一个单元和每一个工作人员运用知识的过程。

（4）优化政府工作流程。办公自动化系统应用于公文审批、各类申请时，每一项工作以流程的形式，由发起者（如文件起草人）发起流程，经过本部门以及其他部门的处理（如签署、会签），最终到达流程的终点（如发出文件、归档入库）。工作流程可以是互相连接、交叉或循环进行的，如一个工作流的终点可能就是另一个工作流的起点，如上级部门的发文处理过程结束后引发了下级部门的收文处理过程。工作流程也可打破单位界限，发生于机关与机关的相关单位之间。由于当前我国政府办公自动化的目标主要体现在提高政府办公效率方面，如手工作业精简、文档电子化、公文自动流转等，而后台办公流程和组织结构基本照搬原有模式，这就使管理水平的提升十分有限。未来办公自动化将突破传统工作业务流程对管理和决策水平的限制，实现政府工作流程的优化。

（5）具有完备的安全特性。安全性控制功能成为办公自动化系统得以投入使用的先决条件。机关办公自动化的安全性控制要求一般包括防止非法用户侵入、权限控制、存储和传输加密，以及电子签名等。这些手段必须足够强大，难以被攻破，而且也必须足够灵活，方便使用者掌握和利用。

5.1.4　我国政府办公自动化系统应用中存在的主要问题

我国政府办公自动化的建设和应用经过几年的努力已经有了一个良好的开端，并取得了不少值得推广的经验。但由于经济和社会发展原本存在地区差距的影响，它的发展很不平衡，在应用层次和应用水平方面更是存在明显的不足。

（1）存在重硬件、轻软件，重理论、轻应用，重技术、轻管理等认识上的误区。

（2）部分政府部门往往将建设重点放在系统的搭建方面，而忽略了系统搭建后的应用，以致应用系统难以达到最佳的应用水平，发挥不出应有的实际应用效果。

（3）建立系统时贪大求全，把大量的资金盲目投到购置一流的设备上，从而使软件系统的应用开发往往出现资金不足的现象；而更多的应用软件系统虽然建立了，却又不重视对它们的应用和推广。

（4）缺乏交流的氛围和环境，全国缺乏统一的协调机构，指导力量和力度不足，使有些部门处于半自流的状态。由于交流不足，低水平的重复设计、重复开发普遍化，许多部门都在不断地重复这样的过程，做同样的事，走同样的路，犯同样的错误。

（5）在文档、流程、管理、监督等方面尚缺乏统一的技术标准和规范。

5.2　政府通用管理活动的电子化

相同的机构性质和使命，不仅使所有政府部门都需要处理一部分通用的事务，而且相当一部分管理职能活动也具有一定的通用性质。比如，不管政府部门承担的具体职能是什么，组织、计划、决策、指挥、协调、控制等基本管理职能活动都是普遍存在的。这部分具有通用性的管理职能活动也可以且应当实现电子化。目前，这方面的电子化比较集中地体现在政府核心管理职能——决策职能的电子化方面，以及使政府基本管理职能活动获得充分信息支持的电子化方面。它们通常是以政府决策支持系统、专家系统、政府信息资源管理系统和政府知识管理系统的方式呈现的。

5.2.1　政府决策支持系统

决策是政府管理职能活动的核心，在一定的意义上，政府管理就是决策。在电子政务建设与发展过程中，为政府决策提供支持是一个非常重要的追求，决策支持系统的建设始终受到了特别的重视。

决策支持系统（decision support system，DSS）是20世纪70年代提出，并在80年代获得发展的。决策支持系统是在管理信息系统（management information system，MIS）基础上发展起来的。管理信息系统是利用数据库技术处理各级管理者的管理业务，在计算机上进行各种事务处理工作；决策支持系统则是为了应对由计算机自动组织和协调多模型的运行及数据库中大量数据的存取和处理，为各级管理者提供更高层次的辅助决策的能力。

决策支持系统就是以数据仓库为依托，并利用数学模型的功能，为用户决策活动生成所需信息的系统。

决策支持系统主要是以模型库系统为主体，通过定量分析进行辅助决策。其模型库中的模型已经由数学模型扩大到数据处理模型、图形模型等多种形式，可以概括为广义模型。决策支持系统的本质是将多个广义模型有机组合起来，对数据库中的数据进行处理而形成决策问题的大模型。决策支持系统的辅助决策能力从运筹学、管理科学的单模型辅助决策发展到多模型综合决策，使辅助决策能力上了一个新台阶。

5.2.1.1　决策支持系统的特点

决策支持系统具有交互式计算机系统的所有特征，帮助决策者利用数据和数学模型去解决半结构化问题。为此，一个好的决策支持系统应该具备以下特点：

（1）是支持而非取代决策者，强调的是决策效果而非效率。

（2）辅助决策者解决半结构化或非结构化的问题。

（3）允许用户试探几种不同的决策方案。

（4）具备决策支持模型的管理功能。

（5）把数学模型或分析技术与数据存储和检索功能结合起来。

（6）系统具备友好的人机交互界面，易于为非计算机专业人员使用。

（7）系统具备良好的适应能力，有较高的灵活性、适应性，可以满足不同环境和用户的需求。

5.2.1.2　决策支持系统在政府管理中的应用

随着电子政务系统的发展以及中国信息化程度的不断提高，在政府决策支持方面需要不断吸纳新的信息处理技术，提高决策的科学性和规范性，以达到提高政府决策效率、促进经济发展和社会进步的目的。政府办公系统对决策信息的需求是全方位、多层次的。在统一规划下建立的各级职能部门政务系统，是电子政务系统的子系统。各子系统向主系统提供必要的地理空间信息、政务信息、专题业务信息和其他各类决策信息，以实现多产业、多部门协同信息处理和信息共享。

决策支持系统作为一种新兴的信息技术，能够为政府提供各种决策信息以及各种问题的解决方案，从而减轻了管理者从事低层次信息处理和分析的负担，使得他们专注于最需要决策智慧和经验的工作，因此提高了决策的质量和效率。

电子政府决策支持系统是一个集成的政府信息化管理工具，它从政府机构处理日常事务的办公自动化系统、多级政府数据统计分析和政务信息发布的角度出发，以通用化的政府工作流程为依据，通过高度抽象和概括的方式构建出电子政务信息化工作平台的软件体系和应用模型。电子政府决策支持系统在降低用户信息处理的劳动强度的同时，突出了信息对领导决策的重要作用。该系统覆盖了从数据采集、处理和传输，到信息管理、分析、共享和发布等政府信息处理的整个流程，将多年来常见的政府信息系统延伸到数据分析、共享系统，从信息中提炼知识，为决策提供了充足的信息支持。

决策支持系统作为政府机关办公决策服务体系的有机组成部分，其主要任务是：直接为政府领导的日常办公提供有效服务；建立政府系统电子信息枢纽，通过广泛收集和加工处理各类信息，使领导全面及时地掌握各方面的动态；为领导提供高效、安全、灵便的指挥调度手段。系统建成后，政府机关将能更加有效地发挥参谋、助手和服务的作用。通过对电子信息资源的科学化管理，高效率、高质量地为各级政府实施宏观管理与科学决策提供智能化支持，充分发挥系统网络在自动化处理日常政务和事务方面的作用。

5.2.1.3　政府决策支持系统的组件

一个政府决策支持系统将包括如下典型的组件：

1.数据库系统

决策支持系统的数据库通常包括在数据仓库中。数据仓库是用于管理决策支持的、面向主题的、集成的、稳定的数据集合。它将大量用于事务处理的传统数据库数据进行清理、抽取和转换，并按决策主题的需要进行重新组织。这种高度集中的数据为各种不同决策需求创造了有用的分析基础。

数据仓库是20世纪90年代初提出的概念，到90年代中期已经形成潮流。在美国，数据仓库已成为仅次于Internet之后的又一技术热点。数据仓库是市场激烈竞争的产物，它的目标是成为有效的决策支持者。大型机构几乎都需要建立或计划建立自己的数据仓库，数据库厂商也纷纷推出自己的数据仓库软件。目前，已建立和使用的数据仓库应用系统都取得了明显的经济效益。

数据仓库技术是在数据库技术发展过程中出现的一种为决策服务的数据组织和存储技术。一般数据仓库由基本数据、历史数据、综合数据和元数据组成，能够提供综合分析、时间趋势分析等辅助决策信息。数据仓库技术可以极大地提高决策支持系统所能存储的信息量和基于时间向度的信息分析能力，这对于各级政府机关充分利用已有历史数据、提高决策的可行性有重要意义。

2.模型管理系统

一个包含有统计、运筹和其他定量模型的软件包，能够提供系统的分析能力和合适的软件管理能力。在模型库中的模型可以分为战略性的、策略性的、运营性的等不同种类。

3.知识管理系统

许多非结构化和半结构化的问题是非常复杂的，因此，往往需要专业知识作为解决这些问题的必要条件。这些知识需要由知识管理系统提供。

4.用户界面子系统

用户与决策支持系统应用之间的交流。如交互式界面、报表打印。为了实现组织内的信息共享，还应包括Intranet/Internet的发布方式。

5.用户

用户可看作是系统的一部分。决策支持系统的用户主要是政府部门的管理者。

5.2.1.4　常用政府决策支持系统的结构

政府决策支持系统从建立政府数据仓库着手，利用先进的联机分析处理技术和数据挖掘技术为各级政府机关提供综合分析、时间趋势分析、预警分析等辅助决策信息，给各级政府的决策提供科学的依据。

决策支持系统由原始数据层、数据仓库层、数据集市层及前端展示层四大部分构成。

1.原始数据层

原始数据层是系统所有数据的来源，主要包括三部分数据来源：本政府部门业务数据、本政府部门之外的其他政府业务数据、其他非政府业务的数据。这三部分数据通过数据维护支持系统，按照数据库高级复制、数据库远程访问、数据文件导入或手工录入等不同的方式进入系统的数据仓库中。其中，一部分比较规范的数据也可以直接提供给业务分析系统和预警机。

数据维护支持系统为原始数据进入系统提供维护手段。主要功能包括：数据的清洗、转换、导入；处理内部业务子系统与本系统的接口问题；预警机中预警模型参数的设置和调整；用于获取其他外部业务系统数据的接口。

2.数据仓库层

数据仓库层是将各种来源的数据按照系统设计的规范组织和管理起来，形成数据仓库，为后续的数据分析提供完整的数据源。它包含两部分，一部分是数据仓库，存放从其他数据源清洗、转换、处理后的各种数据；另一部分是元数据控制数据库，存放数据源、数据转换规则等关于数据的数据，是数据仓库和数据维护支持系统之间的桥梁。

3.数据集市层

根据数据仓库提供的数据，通过业务分析系统和预警机的处理，形成为前端联机分析所需的所有模型元。业务分析系统的任务是针对政府决策支持的业务需求建立起业务分析模型，将数据仓库提供的数据分析形成各种适用于联机分析的模型元素。预警机建立预警模型，对数据仓库提供的数据进行实时分析，得出预警结果。

4.前端展示层

前端展示层一方面按照不同的展示需要，通过Portal生成器生成不同内容和风格的个性化页面，不同的用户可以选择自己喜好的展示方式。另一方面提供Analyzer等专业的数据分析工具给数据分析人员，由其对数据集市中的模型进行深层次的数据分析，如统计查询、生成统计报表及统计图等。其中Portal生成器提供了多种形式的模板，用于定制不同内容和风格的页面，可以快速地将用户关注的内容以用户最欣赏的方式提供给用户。不同的用户可以根据自己的需要定制不同内容及风格的展示页面。

5.2.1.5　政府决策支持系统的功能特色

实用的政府决策支持系统大都具有鲜明的功能特色：

1.个性化页面生成系统

用于为各个级别的领导生成个性化的页面，主要功能是：可根据登录用户的不同，为不同的用户生成不同的、个性化的定制页面。其模块包括布局管理模块、页面风格管理模块、分级用户管理模块、自动页面发布模块等。

2.强劲的数据维护支持能力

数据的清洗与转换：在进入数据仓库之前，原始数据必须以一种规范的关系与格式进行清洗与转换，数据维护支持系统则提供了系统中所需要的数据的清洗、转换等功能。

数据的维护及管理：包含对数据源、数据转换规则、知识库、模型定义等的管理与维护。

3.多维分析工具

根据多维分析工具建立的模型，用户可以利用展示工具进行随机查询、在线分析、数据挖掘、多维展现、即席报表等。

随机查询：随机对多种关系型数据库、多维数据库进行简单、快速的多角度查询分析，获取所需的特定信息。

在线分析：做相关业务的报表和在线分析。

数据挖掘：挖掘埋藏在数据中的深层次的细节信息，使得用户能从最恰当的角度发现其中最为重要的隐藏价值，从中发现其中的趋势和联系，帮助用户进行有效的辅助决策。

多维展现：人机界面友好的多维视图通过多种展现形式，使用户能够从多角度观察和分析数据，并且可以快速生成电子图表。

即席报表：使得用户可方便地制作日常即席所需的报表。

5.2.1.6　政府决策支持系统的运行机制

常用政府决策支持系统运行机制是这样的：

（1）智囊系统利用信息系统提供的信息，制定各种可行的决策方案。

（2）智囊系统通过电子政务系统提供的平台将决策方案上报给决策系统（一般由负有决策责任的领导担任）。

（3）决策系统将根据信息系统生成的决策信息来确定最优的决策方案，并生成必要的决策指令。

（4）决策系统通过电子政务平台把决策指令下发给决策执行系统和监督系统。

（5）在监督系统的监督下，由决策执行系统负责贯彻执行决策指令。

（6）决策指令的执行情况和结果将通过信息系统反馈给智囊系统。

（7）智囊系统将根据具体情况向决策系统提供反馈信息或决策修正方案。

（8）决策系统针对反馈信息或修正方案确定新的决策，并下发执行。

由以上可以看出，通过电子政务建设，特别是政府决策支持系统建设，可以大大提高决策的科学性、时效性和适应性。

5.2.2　专家系统

政府部门建立的专家系统基本上也是服务于政府管理决策的。专家系统是一个智能计算机程序系统，其内部包含有相当于某个领域专家水平的大量知识与经验，能够运用知识进行推理，解决与专家水平相当的咨询工作。也就是说，专家系统是一种模拟专家决策能力的计算机系统。专家系统以逻辑推理为手段，以知识为中心解决问题。

传统的专家系统有固定的组成结构，包括：

（1）知识库，储存专家用以解决问题的知识。

（2）推理机，针对当前问题的条件或已知信息，反复匹配知识库中的规则，获得新结论。

（3）使用者接口，提供使用者与专家系统的接口。

（4）解释机，提供使用者友善的解释说明及咨询功能。

（5）知识获取接口，提供编辑、增删知识库功能。

（6）工作记忆区，储存推理过程中的事实。

早期的专家系统是采用通用的程序设计语言和人工智能语言，通过人工智能专家与领域专家的合作，直接编程来实现的。其研制周期长、难度大，但灵活实用，至今尚为人工智能专家所使用。大部分专家系统研制工作已在具体的专家系统开发环境中利用专家系统开发工具得以实现，不同领域的专家可以选用合适的工具开发自己的专家系统，这能够大大缩短专家系统的研制周期，从而为专家系统在各领域的广泛应用提供条件。20世纪80年代末90年代初，决策支持系统与专家系统结合起来，形成了智能决策支持系统。专家系统是以定性分析辅助决策，它和以定量分析辅助决策的决策支持系统结合应用于电子政务中，进一步提高了政府的辅助决策能力。

专家系统中的推理机、人机界面与知识库完全分离，即同一个专家系统与不同的知识库组装在一起，可以解决不同的问题。但是，它必须组装不同领域的知识才能解决不同的问题，超出它的知识范围它就无能为力。因此，电子政务发展专家系统应以开发实用的专家系统工具为主，针对政府工作中的一些具体、特殊的措施，建立知识库，然后与专家系统工具集成在一起，形成丰富多样的专家系统，以保证开发效率及应用和推广。

5.2.3　政府信息资源管理系统

各个时代的政府部门在业务活动过程中都会产生大量的原始文件记录。这些记录在数量有限时，即使不经过任何系统的组织，其使用也不会存在问题。但是，随着记录的日积月累特别是政府职能不断扩展、工作节奏不断加快、业务范围迅速扩大，记录形成与利用之间的矛盾加大。由于政府机关是系统性和延续性最强的社会组织，因此，政府比其他任何社会组织都更迫切希望解决这种矛盾。特别是自20世纪中期以来，随着政府机构职能的不断增多，政府文件记录开始呈现爆炸式增长趋势。现代信息资源管理的概念及相关理论，正是在政府为解决其内部文件记录爆炸式增长以及由此带来的记录利用低效率和政府决策低效率的问题的背景下而提出来的。

政府信息资源是一切产生于政府内部，或虽然产生于政府外部但对政府活动有直接影响的信息资源的总称。由于政府总以某种方式与人们的工作和生活的每一方面直接或间接相联系，因此，其总量常常多得惊人，甚至达到无法计数的地步。据统计，目前各级政府部门大约集聚了全社会信息资源总量的80％。这些信息资源还常常比一般的信息资源更有价值，质量和可信度也较高，直接关系到国民经济与社会发展的状况和水平。如何加强管理、综合开发和有效利用这些资源已经成为电子政务系统建设的当务之急。

信息资源管理就是分配和监控系统资源的使用状态，有效地对这些不同的信息资源进行管理，提高政府机关资源的利用率，降低资源消耗，节约内部办公成本。

电子政务给我们带来了新的政府信息资源及其管理方式，使政府信息资源管理活动直接架设于各种新型信息系统和信息资源网上，并在此基础上不断发展和完善。

5.2.3.1　信息资源管理系统的结构

信息资源管理系统建设，就是指从满足政府部门对资源管理的实际需要出发，以顺应政府管理规律的管理流程为依据，实现资源网络化管理的全过程。信息资源管理系统不仅实现了资源的在线登录，而且实现了资源的在线申请与调度，更重要的是，它还为管理者及时了解本单位现有的资源状况和资源损耗状况提供了一种方便的手段。

信息资源是全球经济进入21世纪后，每个国家、每个城市都必须高度重视和重点建设的核心战略资源。如果说现代通信网和计算机网解决了“路”和“车”的问题，那么信息资源系统要解决的是“货”的问题，即它要解决信息资源的生产、管理、服务和应用。

当前，在政府信息资源开发利用方面，建好信息资源库意义重大。为了能更好地完成这项任务，我们要建立政府信息资源管理体制，建立政务信息公开和面向社会服务的制度，制定政府信息资源管理特别是信息采集、信息交换、信息公告、信息网络建设实施标准，建立信息库建设规范，特别是要脚踏实地地建设一批能对主要政府业务工作和重大决策提供支持的数据库群，以保证政府信息在政府机构内部实现畅通流转、充分共享。

电子政务信息资源系统要立足于政务信息资源库的建设，通过全面整合政府内独立、分散的办公应用系统里的数据，建立统一的电子政务信息资源库处理平台，从而实现政府资源在网上的广泛共享。该系统主要包括：电子信息资源库管理子系统、办公业务资源管理子系统和公众信息服务子系统三大模块。

1.电子信息资源库管理子系统

网络技术和信息资源是电子政务建设的“双翼”，缺一不可。由于核心网、办公业务信息资源网和公众信息网的网上应用都是在适合本网内用户使用的电子信息资源库之上，因此电子政务信息资源库可以说是电子政务网络应用的核心和基础。为保护政府原有系统投资，避免新系统重复建设和系统之间数据交换出现困难等现象，电子信息资源库管理系统要利用数据库提供强大的数据整合功能，为政府部门内原有各种办公电子文档、数据库资源设置数据标准转换功能，在方便系统间数据交换的同时，通过一整套数据标准和数据交换标准，实现原有系统的各种国家政策、法律法规、通用公文、会议文件、总结报告、记录数据、办公文档等数据向标准数据库的格式转换，各种文档数据应当可以自动入库、分类管理，保证能有效地建立起各种电子信息资源库。

2.办公业务资源管理子系统

电子政务业务管理子系统主要是通过网络，把在不同行业、部门的应用系统连接起来，在统一电子信息资源库的基础上，完成公文交换、信息发布、领导查询、决策支持、知识库管理、政务信息挖掘以及针对不同用户的个性化服务。其主要功能有：通过网络内统一信息发布平台，及时准确地发布各类信息；各级领导通过网络可在任何地点实现异地办公；实现政务信息知识库的建设和政务信息的挖掘；为领导决策提供科学的决策依据。

3.公众信息服务子系统

根据要求，政府机关公众信息网和核心网、信息资源网是物理隔离的。因此公众信息服务子系统是在实现内网与外网的无缝衔接的基础上，为政府机关通过政府网站与公众进行互动式活动提供支持。该系统在实现安全认证的前提下通过全面集成政府部门公开的各种格式的电子文档、数据库以及视频、音频等多媒体内容，并融合政务信息的采、编、审、发工作流程，可让政府部门方便地实现政府网站内容的分类管理、内容发布的审批流程、政务信息浏览查询和针对公众的个性化服务等功能，实现政务信息的动态、及时发布，并通过全面集成各种网上办公业务系统，实现政府与上网公民之间的全面互动。

5.2.3.2　信息资源管理系统的解决方案

基于电子信息资源库构建政务内网、政务外网、公众信息网的信息资源管理系统解决方案，主要是围绕着政府机关信息的采集与整合、信息发布与利用、信息资源的管理与电子信息资源库的建设，构建“一站式”应用系统平台。

1.分布式处理

以分布式全文检索系统为核心的应用系统平台具有强大的跨服务器平台的分布式处理功能。只要网络互联并在给予授权的范围内，用户不论身处何地，只要输入一个检索命令，便能在网络内同时查询所有机关的电子信息资源库，达到各机关信息资源的完全共享。

2.信息采集与交换

电子信息资源库以数据资源为核心，为应用系统平台提供多种采集方式：全面整合机关办公中产生的各种数据资源，如Word等；将高速扫描、OCR识别与全文检索系统有机结合，对机关中大量的纸质文件进行数字化加工，构建数字化文档；采集互联网或政务外网上的信息，创建互联网信息精选和汇编，机关之间可进行基于XML标准的信息交换与报送；相互调用关系数据库系统里的结构化信息等。系统对这些采集来的信息资源进行整合，创建电子信息资源库。

3.信息管理

除提供对各类电子文档进行数据库管理及内容全文检索的功能外，电子信息资源库还可对图像、音频、视频数据进行压缩存储，并实现它们与相关文档的自动关联，支持媒体播放。

4.信息内容发布与利用

应用系统平台通过动态信息发布平台将电子信息资源库中的信息实时地发布到网上，进行基于信息内容的分布式全文检索；在流媒体播放软件的支持下对图文声像等多媒体数据资源进行关联检索。另外，用户也可以通过信息交换平台对电子信息资源库进行专题信息资源的订购与推送服务。

5.安全维护

应用系统平台提供了系统级、数据库级、记录级、字段级等四级安全加密措施，有效地保护了电子信息资源库数据的安全。另外，应用系统平台在信息交换的过程中进行数据加密传输，满足政府机关对系统安全的要求。

5.2.4　政府知识管理系统

当今世界正走进知识经济时代。知识将成为经济社会发展的首要资源，成为真正的资本和重要的财富。在进入知识经济时代之后，知识要作为生产要素来使用，政府所面临的重要课题之一就是如何进行知识管理。

5.2.4.1　政府知识管理的内容

政府知识管理，简单地说，就是对政府组织所拥有的和所能接触到的知识资源进行识别、获取、评价，从而充分有效地发挥其作用的过程。

知识管理的核心是对知识的开发、管理与利用。一般而言，政府组织中的知识分为结构化知识和非结构化知识。结构化知识是在历史活动中积淀下来的，以纸张、电磁等载体储存起来的有形知识；而非结构化知识是存在于工作人员头脑中的无形的知识。结构化知识与非结构化知识之间具有互动关系：工作过程中，工作人员头脑中的一部分非结构化知识以报告、程序等形式转化成为结构化知识并保存于单位内部；同时，工作人员通过培训、阅读材料等形式吸收了单位内保存的各种结构化知识之后，又会将其转化成为自己头脑中的专业知识（非结构化知识）。经过这样的不断互动之后，单位的结构化知识会不断丰富，工作人员头脑中的专业知识也会不断提高，从而使整个单位的知识水平也不断得到提升。

当然，上述结构化知识与非结构化知识之间的互动关系是知识管理的理想状态，现实中对非结构化知识的管理与利用在短期内还不可能实现。而对结构化知识的管理已成为知识管理初始阶段的核心内容。

存在于各种单位中的结构化知识一般包括资料、信息和知识三个层次。其中数量最大的是没有经过加工的原始资料；其次是在这些资料的基础上进行归类、整理和分析等加工而成的信息，这些信息对组织的决策与运作具有重要的参考意义；数量最少但价值最大的，是经过深入分析和开发的，对决策具有直接参考乃至指导意义的知识。

基于上述三个层次的划分，对结构化知识的管理一般也包括三个阶段。

第一阶段：资料管理，即对存在于各个角落的纷繁、杂乱、无序的大量资料进行科学的整理、分类，并进行集中、有序的管理，构建覆盖单位运作各个层面的资料信息库，为知识管理创造前提与基础。

第二阶段：建设资料分析与信息挖掘队伍，从已经构建的资料信息库中挖掘出对政府运作和决策具有参考意义的有价值的信息。

第三阶段：提升本单位的知识挖掘与管理能力，将已经从资料信息库中获取的各种有价值的信息进行进一步分析和过滤，形成真正意义上的知识。

第一阶段的资料管理是实施其他两个阶段的前提与基础，也是实现整个知识管理的前提。

5.2.4.2　政府知识管理的目的

政府知识管理有明确的目的，其中最主要和最根本的是：

（1）增加政府组织整体知识的存量与价值；

（2）应用知识以提升管理与服务创新的绩效以及政府组织整体对外的竞争力；

（3）促进政府组织内部的知识流通，提升成员获取知识的效率；

（4）指导政府组织知识创新的方向；

（5）协助政府组织发展核心能力；

（6）有效发挥政府组织内个体成员的知识能力并开发其潜能；

（7）提升政府组织个体与整体的知识学习能力；

（8）形成有利于知识创新的政府组织文化与价值观。

5.2.4.3　政府知识管理的客观必要性

政府作为公共行政管理组织，其自身也存在知识管理的问题。政府的知识管理就是政府对其所拥有的知识资源进行管理的过程，电子政务的重要内容和重要功能之一，就是实现这种管理。

政府知识管理的目的是更好地为公民服务，把促进国家和社会的发展作为政府一切活动的根本出发点。政府的重要职能是向企业和个人提供服务，对国民经济的各个环节实施有效的监控。在复杂的社会环境中，政府提供服务时所需的各种专业技能和经验存在于各类专家及对应的工作人员的头脑中，专业技术与智力资产不能与他人分享。充分利用这些技术和资产，使每个员工在最大限度地贡献出知识的同时，也能享用他人的知识，以达到政府服务社会的目的，是政府知识管理的最终目标。同时，在政府对其职能进行规划、实施和监管的过程中，通过知识管理可以帮助政府将单一的信息转变为共享的知识。

未来的社会是信息化的社会、知识化的社会。未来的政府，无论其组织结构还是其管理职能都将发生巨大的变化，知识管理将成为政府管理的重要职能甚至是主要职能。

5.2.4.4　政府知识管理系统的基本构成

政府知识管理系统是一种融管理方法、知识处理、智能处理乃至决策和组织战略发展规划于一身的综合系统。电子政务的较高境界，就是建立和完善这样的系统。知识管理系统能够将每个成员纳入管理范围之内，为其提供创新所必需的知识库，通过规定的知识创新步骤、设计好的知识表达的规范格式将每个成员蕴藏的非结构化知识转化为可以由组织所共享的结构化知识。

政府知识管理系统由以下六个方面的内容构成：

（1）知识管理的基础措施。它是知识管理的支持部分，如关系数据库、知识库、多库协调系统、网络等基本技术手段以及人与人之间的各种联系渠道等。

（2）政府部门业务流程的优化。其目的是使政府部门的知识资源更加合理地在知识链上形成畅通无阻的知识流，让政府工作人员在获取相关业务知识的同时，都能为政府工作贡献自己的知识、经验和专长。

（3）知识管理的方法。内容管理、文件管理、记录管理、通信管理等。

（4）知识的获取和检索。包括各种各样的软件应用工具，例如智能客体检索、多策略获取、多模式获取和检索、多方法多层次获取和检索、网络搜索工具等。

（5）知识的传递。通过电子文档、光盘、网上传输、打印等途径传递知识。

（6）知识的共享和评测。知识管理的具体方式就是将各部门和各人的知识和其他无形资产汇总成电子文件放在公用的网络平台上，形成一个知识库，随时可供取阅。该知识库要有一套系统来支持这类服务，并设置有一些基本的安全措施和网络权限控制功能。

5.2.4.5　政府知识管理系统的基本管理职能

政府知识管理系统应该具备四种基本管理职能：外化知识、内化知识、中介和认知过程。

1.外化知识

外化知识是指以外部储藏库的形式捕获知识，并根据分类框架或标准来组织它们。外化首先包括一个强大的搜索、过滤与集成工具，从组织的外部知识与内部知识中捕获各种有用的知识；其次是外部储藏库，它把搜索工具搜索到的知识根据分类框架或标准组织并存储起来；再次是一个文件管理系统，它对储存的知识进行分类，并能识别出各信息源之间的相似之处。

2.内化知识

内化知识是指设法发现与特定需求相关的知识结构，从外部储藏库中提取知识，并通过过滤来发现与知识寻求者相关的知识，并把这些知识呈现给知识需求者。内化能帮助研究者就某一问题或感兴趣的观点进行沟通。内化过程强调对那些明确、固定的知识进行传送。

3.中介

中介针对的则是那些无法编码存储于企业知识库中的知识，它将知识寻求者和最佳知识源相匹配。通过追溯个体的经历和兴趣，中介能把需要研究某一课题的人和在这一领域中有经验的人联系起来。中介通过群件产品、内部网、工作流和文件管理系统等技术来实现自动化。

4.认知过程

认知是经由前三个功能交换得出的知识，是知识管理的终极目标。现有技术很少能实现认知过程的自动化，通常都是采用专家系统或使用人工智能技术，并据此作出决策。

5.2.4.6　政府知识管理系统的组织

政府在组织知识管理系统时，首先要服从知识管理的目标，即能够将最恰当的知识在最恰当的时间传递给最恰当的人，使他们能够作出最好的决策。只有达到了这个目标，才能成为真正的知识管理系统。群件工具和互联网络是知识管理系统最基本的组件。另外，由于知识管理系统并没有一个特定的具体模式，一个组织所要汲取的知识的类型应该视具体情况而定。

政府知识管理系统组织工作活动的主要内容包括：清晰界定政府各部门的管理职能和运作程序，并向全社会明示；建立政府内部网络，并使其成为全社会的一种信息源；组织内部知识的编码化；与企事业单位、大专院校、科研单位、军队等建立信息交流和共享机制，政府信息及时向公民公开；在组织内部设立知识主管或学习主管。

政府知识管理系统的组织离不开信息系统的支持。在这个过程中，知识管理的基本活动都要在信息系统上展开。首先，将获得的知识以文件的形式存入信息系统中；然后，通过信息加工工具将知识分类、组合，以产生新的知识；最后，通过网络通信系统将新知识分配给组织成员，使知识真正转化为生产力。然而，当前运行的信息系统有很大一部分都是在原有的组织运营基础上建立起来的，信息系统在规划设计、实际运行中都遵循着原来的管理模式，因而，其仅仅作为现实信息系统的一个电子模型存在，其最大的作用就是执行重复性工作，提高工作效率。这显然还无法实现对知识有效地识别、获取、开发、分解、使用、存储和共享，也不能为结构化知识和非结构化知识提供转化和共享的途径，更无法运用集体的智慧提高其应变和创新能力。知识经济时代的信息系统不仅要管理信息，更要通过知识对人产生作用，达到对人的管理，为组织成员提供创新条件，提供创新机制，最大限度地发挥本组织的知识潜力。

5.2.4.7　政府知识管理平台建设

在电子政务的建设过程中，政府知识管理平台的建设是一个基础且重要的内容。它对于规范政府流程、统一信息化思想、提升部门间的协作水平、形成应用平台具有重要意义。

知识管理平台以知识管理理论为设计思想，力求使软件充分体现知识管理思想，为政府进行知识管理提供有效的解决方案。其设计应体现以下知识管理原则：

第一，知识积累、交流、共享。知识积累是实施知识管理的基础，知识共享才能使知识创造价值，知识交流是使知识体现其价值的关键环节。

第二，在使用中管理知识。知识管理不仅体现为对已形成的知识进行管理，更多的是体现为知识产生过程中以及知识创新中的管理。

第三，自下而上的知识管理。政府部门的知识主要是自下而上流动的，直接与社会公众接触的那一层政府部门的知识管理水平决定了整个政府职能部门知识管理的成败。

政府知识管理平台融合了强大的消息平台、自动工作流程、组织设计、公文流转、行政审批、分析决策等功能，为政府提供及时、安全、跨多组织、更具优势的知识管理平台系统，为提高政府工作效率、提升政府信息化应用水平、建立更加完善的电子政务系统打下了良好的基础。

5.3　政府业务处理与管理活动的电子化

每一个政府机关都有法律规定的职能范围，都必须通过对特定业务的处理与管理履行自己的法定职能。如各级地方税务局要负责地方各种税（费）的征收管理工作；各级教育行政部门（教育部，教育厅、教育局）要分别负责国家和地方的教育事业管理。这部分职能活动实际上是政府的业务处理与管理活动，这些活动的电子化通常是通过电子化业务处理系统，也就是各种专用公务处理系统实现的。

5.3.1　电子化专用公务处理系统概要

与电子化通用公务处理系统不同，电子化专用公务处理系统是适应专门公务活动需要、满足特定需求的公务处理系统。由于这些系统是为特定的业务部门与业务工作量身定制的，因而大都开发成本较高、后续维护成本高、专门性强。

根据公务处理系统覆盖范围不同，专用电子化公务处理系统可以分为专门机关系统、专门部门系统、专项业务系统、专项功能系统四类。

专门机关系统是针对同类专门机关的专门业务的系统，大都全面覆盖该类型机关的各种主要的专门业务。这类系统一般有总体的系统设计与技术框架，由多个子系统构成，各子系统之间的数据耦合度强，整个系统的复杂程度较高。我国政府机关中一部分实行垂直领导体制的专业主管系统，如工商管理系统、税务系统等的地方主管部门，就专门组织开发了一部分这样的电子化公务处理系统，专门应用于一部分基层机关，如“市公安派出所信息管理系统”。

专门部门系统是指机关内部某类专业部门专门使用的公务处理系统，如政府财政管理信息系统等。这类系统具有相对独立性。“独立”主要表现为：一般与机关内部其他信息系统没有密切联系，大都独立建设、独立运行。“相对独立”主要表现为：这类系统一般由中央或者地区政府相关专业主管机构组织构建，因此，本专业系统内部大都建立一定的联系。一个地区甚至全国的专门部门系统往往形成网络，被称为“金财”工程的政府财政管理信息系统，就涵盖了从中央到省市直至县的财政管理的主要业务，这个系统的建设工作由财政部牵头，中央和地方相关财政管理部门积极参与。

专项业务系统是指用于处理某项专门业务的系统，具体分为领域内专项业务系统和跨领域专项业务系统两种。领域内专项业务系统指特定行业领域或者专业领域的专项系统，比如政府人事管理系统等。这些系统功能较为单一，结构较为简单，开发周期短、成本低。跨领域专项业务系统指跨行业领域、跨专业领域的专门业务系统，如“金关”工程中的大部分应用系统，以及城市应急指挥系统等。这些系统一般都有规模大、系统结构复杂、功能强、开发建设成本较高、开发建设周期较长的特点。由于系统建设涉及更加复杂的多种行业关系、部门关系，因此建设难度非常大，但由于这种基于流程而不是基于职能部门的系统能够更加充分体现政府职能转变的精神，有利于建立和巩固与市场经济体制相适应的行业和部门间的横向联系，因而经济效益和社会效益也更加明显。

专项功能系统指具备专门信息管理和信息服务功能的系统，比如我国一些地区和部门的办公业务资源系统等就属于这种性质的系统。这种系统并不仅仅为某一项或者某几项政府管理职能服务，为具体某一项或者几项业务提供支持，而是为各种类型和层级的政府机关提供一种普遍性的专项信息服务。这类系统大都注重基础性，系统规模也比较大，建设周期也比较长，但效益效果显著。

5.3.2　专用公务处理系统应用举要

为了进一步认识专用公务处理系统及其应用方面的特点，下面简要介绍几个在政府机关中比较常见的专用公务处理系统。

5.3.2.1　专门机关电子化公务处理系统示例：××市公安派出所信息管理系统

“××市公安派出所信息管理系统”是××市公安局治安总队根据公安部治安管理局制定的《全国治安管理信息系统总体设计方案》和《派出所综合信息管理系统建设实施方案》的要求组织开发的。该系统应用于该市所有公安基层派出所，覆盖派出所的主要专门业务，由人口管理、治安管理、安全防范、执法办案、情报信息、队伍建设和地理信息等七大业务功能子系统组成。

该系统按“人”、“地”、“物”、“组织”和“事件”五要素来构造信息标准体系，并将其完全贯穿和融会在派出所七大业务功能子系统的主要业务信息中。系统由客户层、中间应用层、数据管理层构成。系统管理模块贯穿在各个层面中，同时系统预留了与“金盾”工程相关子系统实现衔接配合的接口。系统的功能体系完全按照《派出所综合信息管理系统建设实施方案》提出的功能要求构建：人口管理、治安管理、安全防范、执法办案、情报信息、队伍建设、地理信息、系统管理与服务等八个方面的功能完备，同时，系统还给用户的功能扩展预留了空间，可根据用户提出的需求增加特别业务功能。

系统还提供了地理信息系统（geographic information system，GIS）和多种组合特殊技术应用。包括：地图双向定位、多技术查询、撒点、布控、比对、排查、整体分析、决策分析等等。系统管理服务功能包括代码维护、日志与审计、系统请求与服务、访问控制及权限管理等管理与服务功能。系统在网络安全、用户权限管理、角色分配与管理、访问控制等方面完全遵循“金盾”工程整体安全体系的设计要求。

这个系统是具有代表性的专门机关电子化公务处理系统，专门应用于市公安局派出机构的各公安派出所，系统功能涵盖派出所主要的专项业务。

5.3.2.2　专门部门电子化公务处理系统示例：政府财政管理信息系统

政府财政管理信息系统（government financial management information system，GFMIS）是由财政部牵头，有关部门配合建设的，作为电子政务的建设项目，它被称作“金财”工程，GFMIS的建立将从根本上改变财政系统多年来“粗放”的管理模式，使我国政府逐步走向依法理财的道路。

GFMIS是从1999年下半年开始着手规划的，2001年初完成初步设计，下半年开始试点。2002年初，国务院决定将财政部规划建立的“政府财政管理信息系统”定名为“金财”工程，并将其列为国家电子政务12个重点工程之一。GFMIS覆盖全国财政管理部门的预算管理、国库集中收付和财政经济景气预测等核心业务。GFMIS以财政系统纵横向三级网络为支撑，以细化的部门预算为基础，以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式，以预算指标、用款计划和采购订单为预算执行的主要控制机制，以出纳环节高度集中并实现国库资金的有效调度为特征，以实现财政收支全过程监管、提高财政资金使用效益为目标。

GFMIS支持预算管理、现金管理、工资统一发放、国库集中支付管理、国债管理、政府采购管理、固定资产管理、收入管理、财政经济景气分析、总账管理等十余项财政管理业务应用，系统建立在由本级局域网，纵向连接各级财政部门的广域网和横向连接同级各预算单位、国库、银行、税收等相关职能部门的城域网组成的纵横向三级网络体系上。

GFMIS建设实施分为两期，2003年至2006年为第一期，主要建设中央级和省级政府财政管理信息系统，同时完成大部分地市级及半数左右县级政府财政管理信息系统建设。2007年至2008年为第二期，完成全部建设内容。GFMIS建设于2008年全面完成。

GFMIS是一个典型的专门部门电子化公务处理系统，专门应用于各级人民政府内设的财政管理部门，以及各类政府机关内部管理财政收入支出的部门，系统功能基本覆盖了财政管理的主要业务，相对独立性也比较明显。

5.3.2.3　领域内专项业务电子化处理系统示例：政府人事管理系统

人事管理系统指用系统的方法对政府机关内外的有关人员及其工作方面的信息进行收集、分析、保持和传递，为组织内的管理人员提供管理工作所需人力资源信息的专用系统。人事管理系统以提升组织管理能力和战略执行能力为目标，创建以能力素质模型为基础的任职管理体系和以绩效管理为核心的评估与激励体系。

人事管理系统是一种比较典型的领域内专项业务系统，它所覆盖的业务专门性很强，而且基本上不涉及本专业领域以外的部门和人员，与其他信息系统之间的直接关联比较少。人事管理系统的功能一般包括：组织架构管理、工作人员信息管理与日常维护管理、薪资福利管理、考勤假期管理、人事事务提醒、人事报表管理以及系统管理等。

组织架构管理，主要涉及组织架构的建立、设置与维护；工作人员信息管理与日常维护管理主要包括：员工信息一览表，新员工信息的录入、修改、删除，历史记录的查询，员工信息的打印与导出；薪资福利管理包括与薪资的联动计算、薪资与福利的设置、薪资福利的自动调整、各类薪资福利相关报表的自动处理等；考勤假期管理包括：考勤项目灵活设置，方便考勤数据录入，实现考勤信息的查询、统计、汇总等功能；人事事务提醒包括对员工的合同到期、试用期到期、员工生日、转移手续等各类事项自动生成任务提醒等；人事报表管理一般按照多种标准的人事报表格式，自动生成相关报表，可自定义统计分析条件并可对历史报表进行管理，对各报表提供打印、导出功能；系统管理功能包括：代码数据的录入与维护，操作人员权限的设置，数据库的备份与还原等。

5.3.2.4　跨领域专项业务电子化处理系统示例：城市应急指挥系统

城市应急指挥系统是集城市空间地理信息、灾害信息、预案、现场视频、GPS、辅助决策、网络会议、应急通信为一体，能够快速地将各种需要的信息展现在领导者面前，为制定应急预案提供决策依据，通过管理和技术手段建立各地区、各部门、各系统、各单位间有效的信息沟通机制，实现平战结合、联动指挥的信息系统。

城市应急指挥系统是典型的跨部门、跨行业领域、跨地域的专用公务处理系统。所支持的基本业务活动包括：日常监管、监测预警、预防控制、科学决策、应急处理、有效联动、善后处置等。

日常监管：实现对城市日常情况的监管，平时做好信息的收集、归类和存储工作，及时上传下达相关信息，为相关部门和领导提供及时、准确的信息服务。

监测预警：对相关环节和单位、部门进行有效监测，发现灾害苗头及时向相关各方面提交准确的预警报告。

预防控制：针对形成各种灾害的因素，采取事前预防性控制措施，了解并评估这些措施的有效程度，及时修正控制措施。特别是要强化预防机制，对这些复杂的、不断衍生的、不确定性大的灾害危机有灵敏的反应，不仅可以对已知灾害进行处理，而且要能够对未知灾害做到及时发现、及时决策、及时应对。

科学决策：建立完整有效的效果信息库和知识库，为灾害认定和减灾应急措施的制定和实施提供一切可能的信息支持和知识支持。

应急处理：快速、严格、准确地下达应急指令，处理城市特殊、突发、紧急事件和向公众提供社会紧急救助服务，及时了解应急措施的实施情况和效果，迅速纠正偏差。

有效联动：以有效的信息交流机制，保证在灾害应急过程中，实现不同部门、不同地区、不同单位的统一指挥协调，快速反应，统一应急，分工负责，协同作业，协同处置，联合行动。

善后处置：评估应急措置的效果，总结成功经验和失败教训，并将相关信息和知识经过整理加工、分析梳理，纳入相关信息库和知识库，同时向有关方面主动或者应请求提供。

应急指挥系统大都具有五大核心功能：（1）信息收集，综合分析、预测、发布，事务指派，反馈功能；（2）建立基于地理信息系统的基础数据库，包括各级联动主管部门、口岸、卡点主要领导，值班室通讯录，地理位置（GPS坐标），单位基本情况，主要职能、业务及特长和各类专家库及查询系统等；（3）建立应对各类灾害的预案，如中毒、投毒、疫情、防核、防空、防生化、地震、灾害事故等；（4）完备的应急指挥调度系统，能够通过有线、卫星、移动、专门网、互联网等各类通信网络和通信手段接收和上报各类报警数据和其他数据信息，并根据实际情况进行科学指挥和调度；（5）决策分析系统，根据数据库、信息库、知识库的内容及各种统计数据，进行挖掘分析和报表处理，并将结果传送给相关部门与个人。

5.3.2.5　专项功能电子化公务处理系统示例：××市政府机关办公业务资源系统

“××市政府机关办公业务资源系统”是以市政府办公厅为中心，上下贯通，涵盖各区、县（市）政府和市直属机关180多家单位的专项功能电子化公务处理系统，其基本功能是实现该市市政府机关的电子公文交换。该系统集成了电子公章、CA证书、即时消息、手机短信等技术，采用统一的电子公文交换标准，可实现全市政府系统公文信息的共享交换、单轨制报文、网上会办会签等具体的办公应用。

这个系统就是一种典型的专项功能电子化公务处理系统，它为各种类型和层级的政府机关提供一种普遍性的专项信息服务——公文交换。

5.4　政府专用公务处理系统与通用公务处理系统的集成

在电子政务实践中，政府内部事务处理、管理职能活动、业务处理与管理的电子化，也就是政府内部公务处理的电子化是以政府专用公务处理系统与通用公务处理系统的集成发展为特征的。也就是说，专用公务处理系统与办公自动化系统以及政府决策支持系统、专家系统、政府信息资源管理系统、知识管理系统等通用公务处理系统并不是截然分割、独立存在的。相反，实际应用中的不同类型的政府公务处理系统是联系紧密、相辅相成、互相依托的。它们不仅共同支撑着政府机关的公务处理工作，而且在很多情况下是密切结合为一个整体的。专用公务处理系统往往与通用公务处理系统集成在一起，并为使用者提供统一的用户界面，方便用户进行不同的公务处理。根据专用公务处理系统与通用公务处理系统各子系统功能模块之间的耦合度不同，其集成方式可以分为以下三种情况：

第一种情况：用户界面的集成。即将通用公务处理系统的功能菜单加入到专用公务处理系统的功能菜单列表中，通过专用公务处理系统访问通用公务处理系统，或者反之。这是一种集成度最低的、形式上的系统集成，适用于各公务处理系统分布在异构的运行平台、操作系统上的复杂情况。在我国，由于电子政务建设缺少系统规划，政府内部各种应用系统的建设，包括部门MIS、OA这些系统的建设以及网络平台、基础平台的建设大多都处于各自为政、自行其是的状态。一级政府内部，甚至是一个部门内部，使用的网络平台、操作系统、数据库平台往往各不相同，导致对不同系统进行深度集成困难重重。为了降低集成成本，保护原来的软硬件投资，在这种情况下，一般只对各系统进行操作界面上的集成。

第二种情况：应用系统层面的集成。应用系统层面的集成是指在现有的通用公务处理系统的基础上，集成专用公务处理系统的功能模块；或者在现有专用公务处理系统的基础上，集成通用公务处理系统的功能模块，从而使通用公务处理系统与专用公务处理系统合二为一，成为高度集成的公务处理系统。例如一些地方政府的工商行政管理部门在已有的通用办公系统的基础上，增加了工商行政管理功能模块，使通用办公系统与工商行政管理系统融为一体，提高了办事的效率。

第三种情况：数据层面的集成。数据是公务处理系统的基础，数据层面的集成是最根本、最重要的集成。在我国，由于这类工程是在各级政府、不同部门中零散进行的，缺乏全国统一的规划与标准，加上技术、业务、需求、经费和管理等方面的问题，以及时间和历史等原因，已建设完成的各个系统之间存在开发平台、操作系统、数据库平台等方面的巨大差异，彼此之间很难实现互联互通。特别是通用公务处理系统与专用公务处理系统往往独立运行，数据无法共享，有些功能交叉重叠，有些功能又都不完备。在这种情况下，数据层面的集成能有效地解决数据不一致、更新不及时等问题。

系统集成具有两面性：一方面，通过集成将不同类型的公务处理系统模块结合在一起，实现了数据共享与用户接口的统一，有助于提升工作效率；另一方面，不同公务处理系统的集成将增强不同系统各功能模块之间的耦合度，为系统的维护、升级、更新与修改增加了难度。因此，系统集成之前需要进行认真调研，合理规划，选择适当的集成方案与技术路线，使系统集成真正实现资源共享、数据共享、互联互通、提升效率的目的。

本章小结

本章介绍了电子政务应用的重要方面——政府机关内部电子化公务处理的基本面貌，对旨在实现通用公务处理电子化的办公自动化系统、决策支持系统、专家系统、信息资源管理系统、知识管理系统，以及旨在实现专门公务处理电子化的电子化专用公务处理系统的基本功能、主要特征、建设与应用状况等进行了分析评介，对政府内部电子化公务处理系统的集成应用与发展情况进行了简要的分析。

关键术语

电子化公务处理　政府通用事务处理的电子化

政府通用管理活动的电子化　政府业务处理与管理活动的电子化

政府通用公务处理系统　政府专用公务处理系统

办公自动化系统　事务型办公系统

管理型办公系统　决策型办公系统

政府决策支持系统　政府信息资源管理

政府信息资源管理系统　数据仓库

原始数据层　数据仓库层

数据集市　专家系统

知识管理　政府知识管理系统

公务处理系统集成

复习思考题

1.什么是政府内部电子化公务处理？

2.政府办公自动化系统的特点与基本功能是什么？

3.试述政府办公自动化系统的建设目标。

4.政府决策支持系统有哪些特点？基本的发展方向是什么？

5.什么是专家系统？政府专家系统有哪些特殊需要和要求？

6.政府信息资源管理系统的基本结构和功能是什么？

7.政府知识管理系统的管理职能是什么？

8.政府电子化专用公务处理系统有哪几种主要类型？它们各自有什么特点？

9.政府公务处理系统的集成应用的特点是什么？今后的主要发展趋势是什么？

10.请根据具体实际情况，拟写一份关于建立某政府机关信息资源管理系统的报告。

阅读资料

1.刘家真.中外电子政务研究案例.北京：高等教育出版社，2008

2.许建钢，赵天希.办公自动化系统应用.北京：高等教育出版社，2006

3.李志刚.决策支持系统原理与应用.北京：高等教育出版社，2005

4.胡晓惠等编著.电子政务实用技术读本.北京：电子工业出版社，2002

5.汪玉凯，赵国俊主编.电子政务基础.北京：北京中软电子出版社，2002

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自动化办公已经存在50年，却迟迟没有普及，原来还存在5大问题（自动化 办公）

第5章 政府内部的电子化公务处理

5.1政府通用事务处理的电子化——办公自动化

5.1.1 政府办公自动化系统的功能模式

5.1.2 政府办公自动化系统建设的目标

5.1.3 政府办公自动化系统的特点与功能

5.1.4 我国政府办公自动化系统应用中存在的主要问题

5.2 政府通用管理活动的电子化

5.2.1 政府决策支持系统

5.2.2 专家系统

5.2.3 政府信息资源管理系统

5.2.4 政府知识管理系统

5.3 政府业务处理与管理活动的电子化

5.3.1 电子化专用公务处理系统概要

5.3.2 专用公务处理系统应用举要

5.4 政府专用公务处理系统与通用公务处理系统的集成