政府专项债券4：城市轨道交通项目合规管理重点分析（轨道交通建设专项资金）

供稿：政府投融资项目工作室

责编：运营事业部

合规产品

“合规产品”系列文章是由政府投融资项目工作室发起，研究不同项目类型的相关政策法律规定，分析项目合规、风险、管理重点，做好防范措施，提升执业标准。

政府专项债券4：城市轨道交通项目合规管理重点分析

—文/政府投融资项目工作室—

城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分，是城市公共交通系统的骨干。2003年国务院办公厅印发《关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）以来，随着我国经济的快速发展，城市轨道交通进程不断加快，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用。但同时，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。

2018年7月国务院办公厅印发了《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号），对新形势下我国城市轨道交通规划建设作出新的部署。该《意见》修订了原有城市轨道交通建设基本条件，并新增地方政府债务、城市轨道交通企业负债率、责任主体等要求，提高人口、地区生产总值、一般公共财政预算收入等要求。

一、合规重点

（一）申报条件

（二）规划管控

〔2018〕52号文规定项目规划期限一般为5-6年，资金筹措、建设规模等需和城市总体规划、土地利用总体规划、城市综合交通体系规划及地方财力相匹配。同时，严格控制速度节奏，原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作。

（三）报批程序

〔2018〕52号文规定城市轨道交通首轮建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部组织审核后报国务院审批，后续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批、报国务院备案。城市轨道交通项目（不含有轨电车）由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划，按照相关程序审批（核准）。

（四）规划调整

〔2018〕52号文规定建设规划增幅超过20%的，应按相关规定履行建设规划调整程序，且建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增项目。

（五）资金筹措

〔2003〕81号文规定城轨交通项目的资本金须达到总投资的40%以上。

〔2018〕52号文规定除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债，对列入债务风险预警范围的城市，暂缓审批新项目。

二、实操案例分析

2020-2021年我单位参与X市域轨道交通工程项目共计671,700.00万元专项债券发行，为其提供发行阶段全流程合规管理法律服务并出具法律意见书。

债券期限：15或20年期。

收入来源：运营收入（包括票务收入、TOD综合开发收入和其他收入）；以及根据《中共X市委X市人民政府关于加强市域轨道交通建设发展的若干意见》关于统筹市域轨道交通沿线土地综合开发，市域轨道交通站点及其附属设施开发经营的收益。

合规管理：

（一）截至2015年，X市城镇人口210.90万人，实现一般公共财政预算收入30,969.00亿元，实现地区生产总值（GDP）3,406.48亿元，规划线路客流规模单向高峰小时平均1.87万人次；本项目为轻轨项目，于2016年请示可行性研究报告批复，于2017年开工，因此申报条件满足〔2003〕81号文有关轻轨建设申报规定。

（二）本项目资金筹措方案中项目资本金（来源于财政预算安排和发行地方政府专项债券）占项目总投的41.01%；剩余资金为市场化融资，因此资金筹措满足〔2003〕81号文有关城轨交通项目建设规定。

（三）本项目批复情况：

1.国家发展和改革委员会出具《国家发展改革委关于X省都市圈城际铁路规划的批复》，规划该省启动实施N个城际铁路项目，将本项目列入《X省都市圈城际铁路建设规划项目表》。

2.X省发展和改革委员会出具《关于X市域轨道交通工程可行性研究报告的批复》，批复了本项目可行性研究报告。

3.X省住房和城乡建设厅出具《（省级）本项目城际铁路建设项目选址审查意见》，原则同意项目选址。

重大风险管理：

城市轨道交通项目最大风险是可能引起社会稳定风险，具体包括：征地与动（拆）迁人群，受噪音、振动、电磁辐射等环境影响的人群，公共服务设施使用者人群和农业用地相关人群等，均可能受到项目直接或间接潜在的影响，进而引发社会稳定风险。

控制措施：

1.加强舆论宣传，获得群众支持

通常城市轨道交通项目建成后将对沿线居民的交通出行带来巨大便利，对沿线土地升值、商业开发、提高居民收入水平有积极意义，所以需开展正面积极的宣传，令沿线居民对线路的走向、意义有更为深入的了解，使得项目建设具有更好的群众基础，为今后的拆迁工作减少阻力。

2.从源头上减少拆迁，从根本上减少风险源

加强方案比选工作，将拆迁量大且影响稳定的线路方案坚决予以舍弃，减少征拆导致的影响。在线路规划过程中，与沿线政府相关部门保持密切联系，在选线过程中体现地方政府和人民的意愿，对重要企业和集中居民点进行绕避。

3.制定合理的征地拆迁补偿政策，减少征拆阻力

对于建（构）筑物补偿标准按照当地划定的不同片区、及不同构筑物类型分类进行补偿。对于部分居民对法律法规所拟定补偿标准有异议的，可申请第三方评估机构介入，由居民从政府认定资质的第三方评估机构中选定评估单位对其房产进行评估，在双方认可的情况下再签订拆迁协议。

4.拟定应急预案，建立维稳工作小组，确保万无一失

建立健全风险处置应急预案，加大对沿线居民法律、法规宣传教育，积极通过协商方式解决问题。在无法获得其理解的情况下，通过法律途径申请强制拆除。建立以政府为主导的公安、司法、城管、国土、规划、医疗等部门组成的应急小组，应对拆迁过程中可能出现的各种紧急情况。

5.工程质量安全施工风险因素的防范与化解

在设计过程中充分考虑噪音扰民、排水排污等问题，最大限度地减少项目建设和运营对周边居民的影响；完善审查程序、加强复核管理、层层把关，保障出图质量；在施工阶段建立健全工程监理、建设单位及施工单位内部的质量监督管理机制，加强日常监督巡查，避免出现重大质量事故。

三、结束语

发展城市轨道交通是大势所趋，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出建设现代化都市圈，以城际铁路和市域（郊）铁路等轨道交通为骨干，打通各类“断头路”、“瓶颈路”，推动市内市外交通有效衔接和轨道交通“四网融合”，提高都市圈基础设施连接性贯通性。但作为对资金需求巨大的行业，着力加强建设运营风险管控，是推动行业持续有序健康发展的重要保障。第三方中介机构应该协助政府部门，主动把握轨道交通发展速度，做好专项债券发行合规管理服务，适当控制建设节奏，稳妥推进新一轮建设规划项目，避免融资和财务压力叠加。

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