一文说透EPC+F模式？

目前，"F EPC"、“投资人 EPC”乃至“投资合作 EPC”仍然是地方政府投融资领域各方关注的热点。

我们从媒体最先披露的某地采用“F EPC”模式实施片区开发的消息谈起。

据公开资料，该项目位于某地级市经济技术开发区，合规划面积约2.9平方公里。整体项目总投资约200亿元。

项目采用“F EPC”模式实施，中标方为某央企牵头的联合体。

“F EPC模式”是个什么东东？在当前的政策和市场背景下可行吗？

下面，我们先说一说“F EPC”。

1.EPC F的概念

EPC（Engineering Procurement Construction）是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下，对其所承包工程的质量、安全、费用和进度进行负责。在EPC模式中，Engineering不仅包括具体的设计工作，而且可能包括整个建设工程内容的总体策划以及整个建设工程实施组织管理的策划和具体工作；Procurement也不是一般意义上的建筑设备材料采购，而更多的是指专业设备、材料的采购；Construction应译为“建设”，其内容包括施工、安装、试测、技术培训等。F（Finance）是指融资。EPC F即工程承包方为业主解决部分项目融资款，或者协助业主获取融资以启动项目。该模式是未来工程发展的一个极为重要的方向。

2.“EPC F”的适用项目领域

目前EPC F主要适用于由政府投资的基础设施和公共服务领域。

政府投资项目，是指政府使用各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等进行全部或部分投资的项目。政府投资的方式分为直接投资、资本金注入、投资补助、基金注资、担保补贴、转贷和贷款贴息等。如果政府通过财政直接投资或资本金的方式投资项目，则项目为政府直接投资项目，项目单位一般为政府有关部门、事业单位或专门设立的临时指挥部等等。按照政府投资项目的相关管理规定，上述项目单位可依法委托代建单位对项目建设进行管理。在此情况下，地方国企(含平台公司)可以成为代建单位，并在实际上履行建设单位的职能。

需要注意的是，代建制在实操层面的推广和应用并未达到主管部门的预期，地方政府直接指定或委托地方国企(含平台公司)实施项目建设的情况屡见不鲜。

对于政府投资项目之外的其他项目，即应属于企业投资项目。即便投资人是项目所在地的国企(含平台公司)，项目性质也是企业投资，地方国企(含平台公司)为项目单位(同时也可以是项目业主和建设单位)。

3.“EPC F”三大主体的关系

在“EPC F”模式下，除政府方外，一般涉及三大主体：地方国企、EPC承包商和合资公司。

地方国企即前文所述项目建设单位，EPC承包商则是通过招标程序取得特定项目承包权的经济实体。

至于合资公司，通常由地方国企与EPC承包商(或其关联单位)合资设立，其功能在于打通特定融资渠道，并赋予EPC承包商相应的工程款结算保障。融资渠道因融资主体而异。

对于“EPC F”模式而言，政府方和地方国企通常需要借重EPC承包商的资金实力及融资能力，同时不能违反建筑法对于EPC合同的工程款结算要求。

为此，EPC承包商(或其关联单位)需要通过与地方国企共同设立合资公司，以双方共同注入资本金的方式部分解决特定项目的EPC合同工程款支付难题及EPC承包商的合理关切。至于项目的其他资金需求，则需要通过其他融资渠道加以解决。为此，EPC承包商(或其关联单位)和地方国企必定需要提供不同程度的增信支持。倘若项目本身拥有政府付费来源(基于前文所述的特许经营或ABO)，当然也可以用于项目融资之目的。

为实现上述融资安排，地方国企和合资公司之间存在一个身份转换的问题。即合资公司需要成为项目建设单位，从地方国企承继其与EPC承包商之间的EPC合同。这里可能涉及到的相关合规问题及解决方案，需要具体问题具体分析，此处不赘述。

4.“EPC F”涉及的四个问题

如前文所述，“ECP F”模式主要适用于基础设施项目。因此，基础设施项目投融资的基本逻辑对该模式无疑也是适用的，该模式同样需要回答以下四个问题：

（1）项目所需资金从哪里来?

A:暂定答案：EPC承包商(或其关联单位)的股权出资、项目资产抵押或收益权质押融资、第三方担保(或其他增信方式)融资。

（2）资金如何使用?

A:暂定答案：通过合资公司启动项目建设，支付工程款及其它费用。

（3）相关投资如何回收?

A:暂定答案：项目自身收益，以及必不可少的政府资金支持(政府履行出资义务——适用于政府投资项目、政府付费——适用于特许经营或ABO模式、政府回购项目资产或合资公司股权)，具体资金来源及相关安排因项目而异。倘若完全没有政府资金作为后盾，“EPC F”模式的可行性存疑。

（4）如何在合法合规 的前提下解决以上三个问题?

A:在当前的地方债管控政策环境之下，除履行对政府投资项目的出资义务之外，政府方对“EPC F”模式的资金支持方式应当着重避免触碰地方债管控红线，这一点需要项目各方予以正视。

5. “EPC F”涉及的优缺点

优点：

一是PPP领域自去年底进入清理整顿阶段以来，社会各界对PPP模式产生了一些疑虑和困惑，给“EPC F”的迅猛发展提供了机会。

二是相比于手续繁琐、管理严格的PPP推进流程，“EPC F”模式操作相对简单，更能满足地方政府和施工方对实施效率及短期业绩的要求。

三是地方政府财权事权不匹配的情况下，“EPC F”模式能帮助地方政府筹资融资，解决实际问题。

缺点：

第一， 从全产业链的角度来看， 承包商在 EPC F的项目多地从建 设环节的经济可行性和工程建造可行性考虑， 倾向于掩盖运营期的收 益风险。

第二， 由于 EPC F的商业模式也只完成了产业链的融资和工程建设环节，这一过程通常只需要 3-5 年时间，而没有拓展到可持续盈利几十年之久的后期运营、 维护等高附加值环节。

EPC F模式既具备EPC模式的基本特征，又在此基础上衍生出了“融资”功能，通常是指公共设施项目的项目业主通过招标等方式选定承包商，由该承包商直接或间接筹措项目所需建设资金，以及承揽工程总承包相关工作，待项目建设完成后移交给项目业主，并由项目业主按合同约定标准向承包商支付费用的融资建设模式。

模式可能存在的风险点

对于公共设施项目的立项程序，通常可按项目资金来源区分为政府投资项目和企业投资项目。针对企业投资项目而言，现行法律法规并未明令禁止其以EPC F的模式实施；针对政府投资项目而言，如以EPC F模式实施，则可能存在以下风险点：

（一）违法违规风险

1.涉嫌违反《预算法》及《政府投资条例》等法律法规

我国《预算法》（2018年12月29日修正）第35条第2~4款规定：“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。除前款规定外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。”由此可见，政府融资举债的方式和途径须严格按照《预算法》的法律规定，而EPC F模式显然不属于法定的政府融资举债方式，故政府投资项目采用EPC F模式实施存在违反《预算法》规定的风险。

此外，《政府投资条例》（国务院令第712号，2019年7月1日施行）第5条规定：“政府投资应当与经济社会发展水平和财政收支状况相适应。国家加强对政府投资资金的预算约束。政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金。”第22条规定：“政府投资项目所需资金应当按照国家有关规定确保落实到位。政府投资项目不得由施工单位垫资建设。”由此可见，以EPC F模式实施的政府投资项目，一方面，由施工企业向政府或项目业主直接提供资金涉嫌违法违规举债筹措政府投资资金；另一方面，如采用延付型EPC F等模式，还可能被认定为由施工单位垫资施工，故而该种做法也存在违反《政府投资条例》相关规定的风险。

2.涉嫌违反规范性文件

《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)明确规定，地方政府举债融资机制仅限于以发行政府债券方式举债、PPP（即政府和社会资本合作）、在依法担保的范围内可能会承担的或有债务；《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》(财预〔2016〕175号)规定：“除发行地方政府债券、外债转贷外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”；《财政部关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号)规定：“地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”上述文件均明确限定了地方政府融资举债的方式和途径，而EPC F模式并不属于当前政策允许的任一政府融资举债的方式或途径，故涉嫌构成政府方变相融资举债，存在违规风险。

同时，由于EPC F模式的融资、建设和移交特征与BT模式特征高度契合，即均为政府方进行基础设施建设，先由承包商筹集或垫付资金，项目建设完成后移交给政府方管理，政府方向承包商支付回购款的模式。财政部等四部委联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012〕463号)明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购(BT)责任等方式举借政府性债务”，虽然该规范性文件目前已被废止，但是近年来财政部出台的《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)、《关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》(财金〔2016〕92号)等一系列文件，均明确规定政府方不得在预算安排之外与其他单位或企业签订回购（BT）协议，以及项目实施不得采用建设—移交方式。因此，在EPC F模式下，由政府方作为直接债务主体，而未在项目开始实施前即先行安排财政预算资金，也可能存在被认定为以BT模式实施的违规风险。

综上，采用EPC F模式的政府投资项目存在涉嫌违反法律、行政法规以及规范性文件的风险。特别需注意的是，根据《合同法》第52条的规定，“有下列情形之一的，合同无效：……（五）违反法律、行政法规的强制性规定”。因此，如该种做法被认定为违反《预算法》《政府投资条例》等法律、行政法规的效力性强制性规定的，则可能导致承包商与项目业主所签订的融资协议或融资条款存在无效的风险。如合同被认定无效，则合同违约条款也无效。对于承包商而言，仅能向业主方主张实际损失，而无法按照合同约定主张相应的违约金，此外，承包商还可能需因其过错被判令承担相应的责任。

完整文章见周月萍 周兰萍编著《环境能源与基础设施工程总承包（EPC）法律实务》

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