行政事业单位如何构建采购内部控制体系

内部控制体系

行政事业单位的内部控制（以下简称“内控”）是指行政事业单位为实现控制目标，在单位和业务两个层面通过建立制度、制定程序、执行措施，对经济活动的风险进行防范和管控。

行政事业单位的政府采购是为了保证其正常运行和为社会提供公共服务履行职能，采购货物、服务和工程而发生的经济活动。对行政事业单位政府采购业务的内部控制是行政单位内控的重要组成部分。国家单独发布《关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库[2016]99号）文件，进一步规范政府采购活动中的权力运行，强化内部流程控制，促进政府采购提质增效。

行政事业单位的政府采购内控体系建设的核心是“制衡”，即，以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，通过建立制度、健全机制、规范流程、完善措施、形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约。下文，笔者通过单位和业务两个层面，分析行政事业单位政府采购内控建设的详细路径。

单位层面内控机制的建立是在单位“三定”方案（定职能、定机构、定编制）的框架内，明确相关领导和相关部门关于内控业务的决策、归口管理、执行机构及其职责，实行“三权”分离；科学设置管理层级和权力运行规程；明确相关岗位及其工作职责，确保不相容岗位相分离；明确分级授权的级别、范围和权限；建立各相关关键岗位的定期轮岗机制等。具体到政府采购内控机制的建立，要从组织架构和机制等方面健全。

（一）建立政府采购内部制衡机制。

实施制衡要靠“三权”分离、四项措施、八大方法来落实。

“三权”分离：决策权、管理权、执行权要分离，由不同的部门行使。

四项措施：分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗四项措施是制约权力运行、加强内部控制的基本要求和有效措施。

八大方法：八大方法是指运用内控制衡原理，结合内控风险所采取的措施、手段和程序，具体为：不兼容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制以及信息内部公开。

（二）明确政府采购决策、管理、执行机构及其工作职责。

1.明确政府采购决策机构。

除小额项目的决策由单位主管政府采购的领导决定外，政府采购的决策机构应为单位领导班子会议。领导班子会议研究审议政府采购方面的主要事项是：

审议政府采购内部管理制度；

研究决定重大政府采购事项；审定政府采购预算和计划；

督促政府采购执行机构按照内控制度的规定和采购预算办理政府采购业务；

协调解决政府采购业务执行中的重大问题。

同时，还应建立健全政府采购事项集体研究、合法性审查和内部会签相结合的议事决策机制。

采购限额以上的政府采购项目一般都达到了领导班子“三重一大”议事决策的范围，采购项目应在充分调研的基础上经班子会议审议通过后方可启动立项和采购。重大项目、情况复杂或专业技术性强的采购项目，可以先进行技术咨询或专家专题研究论证，为单位领导班子审议决策提供技术支撑。

2.明确政府采购归口管理机构及其主要工作职责。

归口管理机构一般设在单位（综合管理）办公室，也有设在财务部门的，采购项目规模大或业务频次多的，也有单列归口管理机构的，其主要职责是：

根据财政部门有关政府采购的管理规定，拟定本单位的政府采购制度、流程等规范性文件；

审核汇总采购需求部门提交的政府采购预算建议数、政府采购计划，审核采购需求、采购方式、采购组织形式，审核采购文件，协助实施委托集中采购机构和代理机构采购的项目；

组织自行采购项目的招标采购活动；

负责本单位政府采购的日常管理工作、信息统计工作；组织或参与政府采购项目验收工作；

在单位职责范围内，负责组织受理、处理采购事项的质疑，投诉的答复，纠纷的处理；负责采购资料的归口管理与备案工作；

负责向领导班子会议汇报纳入“三重一大”议事决策范围的政府采购事项；

配合监督机构对政府采购项目实施情况及内控情况的监督检查。

3.明确政府采购执行机构主要职责。

政府采购执行机构进行采购项目的市场调研，提出采购需求，拟定采购预算；

拟定采购文件；

参与招标采购活动；

拟定采购合同，报本单位合同归口管理部门审核后，根据授权签订采购合同；

协调并监督中标供应商履行合同；

申请并协调按合同约定支付采购资金；

组织或参与采购项目的验收；

负责采购项目的质疑投诉答复文本的草拟，参与采购项目质疑投诉、纠纷事项的处理。

（三）对政府采购业务权限进行分级授权。

分级授权，是对涉及政府采购的各管理层级和各工作岗位，分事项的类别、重要性、工作量（数量）多少、金额大小等维度分别授权，明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限，防止授权不当、越权办事。如某单位关于政府采购事项内部分级授权的审批权限分3万元以下、3万元到10万元、10万元到20万元、20万元以上四个层级，由不同级别的领导审批，最高级别是单位领导班子会议。

（四）合理设置政府采购业务岗位，建立岗位责任制。

岗位的设置主要把握两个原则：

一是牵制原则。确保每项经济业务都要经过两名或两名以上工作人员处理，做到相互牵制，不相容岗位相互分离。分离应体现在不兼容岗位之间，而不是所有岗位都要分离。如果受到人员编制的限制而无法完全实现不兼容岗位相互分离，可以结合本单位实际采取提高透明度、加强检查监督等方法替代进行风险控制。

二是效率原则。内控的手段和办法的应用应适度，内控的实施是要耗费人力成本和时间成本的，风险掌握在可控范围内即可，不可过度内控，为了内控而内控，影响工作的开展和工作效率。

此外，应以岗位说明书等书面形式明确岗位职责，提出对内部控制关键岗位的专业能力和职业道德要求，明确岗位职责、划清职责边界，岗位权限以及与其他岗位或外界的关系，各流程、各环节的工作要求和执行标准，并确保不相容岗位相互分离。对于审核岗，要明确内部审核的各项要素、标准、权限和工作要求，对照要求逐项把关，审核不通过的退回上一岗补充或纠正，实行办理、审核、审定的内部审核机制。还应当明确必要的协作、临时AB角替岗的内容和工作机制。

（五）对政府采购不相容岗位进行分离设置。

政府采购事项申请的岗位应当与对采购事项进行审核审批的岗位分离；

内部审核审批的岗位与具体执行采购业务的岗位分离；

业务执行的岗位与采购信息记录的岗位分离；

内部监督的岗位与采购业务审批岗位、与采购业务执行岗位分离。

不相容岗位相互分离的控制方法要求合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，对确需分离的政府采购不相容岗位实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。

以下是12组政府采购业务应当分离的不相容岗位：

1.采购项目调研立项与审定相分离；

2.采购预算编制与审核相分离；

3.采购预算审批与执行相分离；

4.采购需求提出与审核相分离；

5.采购方式申请与审定相分离；

6.采购文件编制与审核相分离；

7.采购活动组织与质疑投诉答复相分离；

8.采购合同拟订与审核相分离；

9.采购合同签订与验收相分离；

10.采购合同执行与验收相分离；

11.采购资金支付审批与支付执行相分离；

12.监督检查与上述相关岗位均分离。

（六）实行政府采购相关岗位定期轮岗制度。

定期轮岗是内控的四大措施之一，对政府采购经办岗、管理岗，通过明确轮岗范围、轮岗条件、轮岗周期、交接流程、责任追溯等要求，建立交流和定期轮岗制度，具体轮岗周期视岗位不同和单位情况而定，如3年、5年或8年定期轮岗。对于专业性强、编制所限而不具备轮岗条件的岗位，应对该岗位和工作人员采取专项审计等措施控制风险。

二、业务层面政府采购内控流程制度的制定和执行

行政事业单位应当在政府采购法律法规的原则框架下，结合单位实际，将制衡机制全方位融入权力机构的设立，融入部门职责权限、岗位职责权限的设置，嵌入政府采购制度和业务流程的设计中。

（一）设计科学合理、清晰的政府采购流程是制定政府采购制度的前提。

其涉及内控的政府采购流程主要有以下12项：

采购预算的编制及审批；采购需求的编报及审核；采购计划的申请及审批；代理机构的协助及确定；采购文件的拟定及审核；政府采购方式的申请及确定；采购方式变更的申请及审批；电子卖场采购项目的采购申请及审批；自行采购项目采购活动的组织；采购合同的拟定及审核；采购项目履约验收与结算；供应商质疑的受理和答复，投诉的答复。

（二）在设计科学合理的政府采购流程的基础上，制定政府采购的内部管理制度。

其架构和主要内容有27项：

确定制度的目的和依据；制度的适用范围；执行制度的原则和要求；执行制度的主体及其各自的职责权限（决策机构、归口管理机构、执行机构、监督机构）；政府采购关键岗位人员的职责权限，应明确不相容岗位相分离；分级授权审核审批权限；政府采购范围和限额标准；政府采购组织形式；政府采购方式；政府采购方式变更；进口产品采购；政府采购项目立项；编制政府采购预算；编报政府采购预算执行建议书；采购文件编制；电子卖场采购；委托代理机构采购；小额零星项目自行组织政府采购活动；政府购买服务项目的实施；签订政府采购合同并公告；履行政府采购合同并结算采购资金；验收政府采购项目；保存政府采购档案资料；政府采购质疑和投诉答复；内部监督检查（主体、客体、方式和内容）；附则（解释主体，实施时间）；附表（内部审批表单）。

（三）设计科学合理的表单执行政府采购的制度和流程。

表单是内控的八大办法之一，是直观简洁反映内部控制管理申请及审批的事项、级别、权限、流程的载体。在日常政府采购内控管理工作中，单位大多是以表单形式来执行内控制度和流程的。在制定政府采购制度中，应结合单位内控管理实际，设计科学合理、适用的表单作为制度的附件，常用的政府采购内部表单有以下15种：

政府采购项目立项申请表（大额项目需报建议书）；政府采购项目预算申请表（附《政府采购项目预算明细表》）；政府采购预算执行建议书；代理机构随机抽取表；政府采购项目采购需求单；采购文件审核表；采购单位代表随机抽取表；采购单位监督人员随机抽取表；开标评标现场监督表（监督人员填报）；合同审核表；采购项目实施进度及付款申请表；采购项目验收书；固定资产入库/领用单；政府采购档案交接表；项目支出绩效评价表。

三、保障措施

制定内控体系的目的是为了执行。做好执行工作，应在以下五个方面发力。

（一）提高思想认识。内控领导小组、内控工作小组以会议、文件、学习材料、培训、宣传板报、钉钉、微信等多种方式组织开展政府采购内控制度及流程规范的宣传学习交流活动，也可以结合党课、廉政教育课进行培训学习。

（二）加强组织领导。全体职工应在内控领导小组的领导下，在内控工作小组的组织下，认真学习下发的内控体系文件，增强贯彻执行内控体系的自觉性。

（三）将内控体系贯彻落实到内控管理工作中去。涉及政府采购业务相关岗位的人员应认真履职，整改以往的不规范做法，将内控制度及流程规范在政府采购各相关岗位和环节中予以执行。

（四）以问题为导向进行集中研讨。内控工作小组注意收集政府采购内控实施情况，定期或不定期召开会议听取大家的反映，发现新问题，研究解决对策。

（五）适时修订更新政府采购内控体系文件。按照财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，单位应当建立内控体系建设和执行的长效机制，一年至少开展一次内控风险评估工作和内控评价及监督工作，针对发现的风险和问题，研究防控风险，进行整改，并形成相应的报告。在此基础上，根据法律法规、财政部门规范性文件、机构改革、职能调整，结合内控评价和风险评估发现的问题，以及单位实际，适时修订更新内控体系，并在内部管理工作中予以贯彻执行。

在各级财政部门的要求和指导下，目前部分行政事业单位已建立了基本的政府采购内部控制体系，但内控体系的制度和流程还有待于完善，内控体系的执行更需要坚实落地，内控工作还需要进一步加强和推进，进而强化制度的刚性约束，有效防范政府采购领域的舞弊和预防腐败，提升政府采购活动的组织管理水平和财政资金使用效益，提高政府采购的公信力。