张弛 梁慧敏 – 坚持和加强党的全面领导的规范化

摘要：坚持和加强党的全面领导应着力提升规范化水平，首先要根据党的规范性文件准确辨析这一命题的内在规定。坚持和加强党的全面领导要求各级党组织推进全面从严治党，坚决做到“两个维护”，而非事无巨细地领导本地区本单位的一切工作。根据党内法规，地方和农村党组织的“全面领导”是有限度的，企事业单位党委的领导主要是落实政治责任，通过发挥政治功能坚持和加强党的全面领导。某些基层党组织和党的领导机构因制度短板影响了党建责任的履行。对此，中央工作机关和各级党组织应充分发挥积极性，在不违反党章党规的前提下，创新制度设计，提升坚持和加强党的全面领导的实际效果。

坚持和加强党的全面领导是党的十九大之后学术界和实务界高度关注的理论命题。然而，由于对其内涵“漫无边际、过度地、泛化地解读”，这一命题的内在原则迟迟没有得到澄清，各级党组织在实践中时常把握不准其基本的规范要求。习近平在中央全面依法治国委员会第一次会议上的讲话中强调，“继续推进党的领导制度化、法治化。”而制度化、法治化的内核自然是领导行为的规范化。于是，严格参照党内法规和中央权威性的文件，仔细梳理和辨识坚持和加强党的全面领导的行为主体、实践路径、边界范畴就显得十分必要，这样才能为解决实践中的诸多问题提供具有规范效力的准绳。

一、概念辨析：坚持和加强党的全面领导规范化的理论依据

坚持和加强党的全面领导是新时代党的建设总要求的首要内容。它包含着“坚持和加强”与“全面领导”两组行为范畴。辨析坚持和加强党的全面领导的内涵应先行回答：党的全面领导为何需要“坚持和加强”，如何做到“坚持和加强”，贯穿其中的一般性原则正是实践规范得以确立的基本标准，只讨论“全面领导”范畴和机制是不够的。

（一）坚持和加强党的全面领导的实质是坚决做到“两个维护”

从十九大以来新出台的中央级党内法规和规范性文件可以确认，“坚持和加强”是针对党的建设提出的要求，其本质是要做到“两个维护”。党的全面领导之所以需要坚持和加强，是因为出现了党的领导弱化的各种问题。而根据2016年版《中国共产党问责条例》的解释，党的领导弱化主要是“党的理论和路线方针政策、党中央的决策部署没有得到有效贯彻落实。”任何一级党组织只要不落实党中央的精神和要求，就是“党的领导弱化”。而2019年新修订的问责条例更是将上述条款提升为“‘四个意识’不强，‘两个维护’不力”。这就从党内法规的高度确认，坚持和加强党的全面领导等同于肩负起管党治党主体责任，落实“两个维护”各方面的要求。

因此，坚决做到“两个维护”与坚持和加强党的全面领导在行动逻辑上是吻合的。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》十分鲜明地强调了二者的一致性：“坚持和加强党的全面领导，最重要的是坚决维护党中央的权威和集中统一领导；坚决维护党中央权威和集中统一领导，最关键的是坚决维护习近平总书记党中央的核心，全党的核心地位。”换言之，坚持和加强党的全面领导首先着眼于党的组织体系的内部关系，然后才是党组织和一切工作的关系。只有立足于党的建设的范畴，才可以准确地把握坚持和加强党的全面领导的理论内涵和实践路径。由此就不难理解，为什么在党的十九大报告当中，“坚持和加强党的全面领导”是作为新时代党的建设总要求提出的，而没有将其简单地等同于“坚持党对一切工作的领导”。从党中央关于党的建设的布局中，可以辨识坚持和加强党的全面领导对党员在思想和行动上提出的规范性要求。

（二）党的全面领导的主体是党中央

党的全面领导本质上是党中央对事关党和国家全局的各项工作实行集中统一的领导，其范畴相当于党对一切工作的领导。因为只有中央才能代表全党的行动，否则就不可能做到团结统一和步调一致。党的十九大报告也强调了这一点，如“坚持党对一切工作的领导”的要求是：“必须增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉维护党中央权威和集中统一领导，自觉在思想上政治上行动上同中央保持高度一致。”可见，党的全面领导主要体现在中央对事关党和国家重大工作做出的顶层设计，以及为落实这些工作施行的制度安排。

需要说明的是，近年来新出台的党内法规对地方党委和农村党的基层组织的职能定位，也出现了“全面领导”的字样。不过，这些党组织的“全面领导”并非党的全面领导在地方和农村基层工作中的转化。如《中国共产党地方党委工作条例》规定，地方党委“对本地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设实施全面领导，对本地区党的建设全面负责。”显然，地方党委的全面领导仅限于“五大建设”，而“五大建设”的顶层设计是由党中央做出的。而且，如国家安全、税务、邮政、民航、能源等领域采用的是垂直管理体制，地方党委对于这些工作的领导权责其实非常有限。所谓全面领导五大建设，其实是领导中央关于五大建设部署的落实。以政法工作为例，《中国共产党政法工作条例》第二章的主题是“党对政法工作的绝对领导”，包括“党中央对政法工作实施绝对领导”和“党中央加强对政法工作的全面领导”两项条款，“绝对领导”和“全面领导”的主体都是中央组织。而该条例第三章的主题则是“地方党委对政法工作的领导”，既没有使用“绝对领导”也没有使用“全面领导”。这里的“领导”是指：“贯彻落实党中央关于政法工作大政方针，执行党中央以及上级党组织关于政法工作的决定、决策部署、指示等事项。”

同理，乡镇和农村党组织“全面领导”本地各类组织和各项工作，这也只是党对农村工作的全面领导的一部分。2018年12月中央出台了《中国共产党农村基层党组织工作条例》，2019年9月中央印发了《中国共产党农村工作条例》。前者规定了乡镇和农村基层党组织的领导权责，后者才是党全面领导农村工作的具体规范。因此，党的全面领导的主体只能是党中央，其权责是不能层层向下转化的。

（三）坚持和加强党的全面领导的主体是各级党组织

坚持和加强党的全面领导的主体则是各级党组织，即落实全面从严治党主体责任。习近平在十九届中纪委三次会议上强调，“各级党组织要旗帜鲜明坚持和加强党的全面领导，坚持党中央重大决策部署到哪里，监督检查就跟进到哪里，确保党中央令行禁止。”中央组织的任务是就其领导党和国家各项工作出台顶层设计，建立有利于其集中统一领导的体制机制。而党的地方组织和基层组织的任务就是通过抓党的组织、党的干部、党的纪律开展好中心工作。于是，各级党组织领导自身建设就成为落实中央决策部署的逻辑起点。习近平更是多次强调党领导自身建设的重要性，在十八届中纪委六次会议上提出“全面从严治党，核心是加强党的领导”；“落实主体责任，关键是要把党的领导落到实处。各级党组织要牢固树立不管党治党就是严重失职的观念，在工作的方方面面体现党的领导。要把党的领导体现在日常管理监督中，敢于较真，注重日常，抓早抓小，防微杜渐”；在2018年全国组织工作会议上强调“各级党委（党组）要加强对党的建设的领导”；在2019年中央和国家机关党的工作会议上指出，“加强和改进中央和国家机关党的建设，必须切实加强党的领导，牵住责任制这个‘牛鼻子’”。从党组织对自身建设的领导入手，确保党中央的要求不打折扣地落实，这是坚持和加强党的全面领导的基本逻辑，也是习近平关于党的建设重要论述的重大创新之处。

（四）准确把握坚持和加强党的全面领导与加强党对各项工作的全面领导

在党内法规和中央规范性文件中时常强调，加强党对某项工作的全面领导。其行动主体仍然是党中央。所以，坚持和加强党的全面领导不能被视为党对各项工作实行全面领导的集合状态。

党的全面领导指的是工作类别上的全覆盖及彼此之间的横向衔接。而具体到每一项工作，党会根据工作性质和工作特点选择特定的领导方式，中央并未一律使用“全面领导”的提法。如，习近平对于宣传思想工作、教育工作的要求是加强党的“全面领导”；对全面深化改革则是加强党的“统筹领导”；对专业性较强的审计工作只是提出加强党的“领导”，因为审计工作是点状分布不是面状分布的。习近平在《求是》杂志上发表的署名文章中还提出“加强党对反腐败工作的集中统一领导”，以及“加强党对全面依法治国的领导”。可见，党对每一类工作的领导方式，都体现了对该项工作规律性的重视和把握。所以，党的全面领导、党对某项工作的全面领导、坚持和加强党的全面领导是相互衔接的关系，不是简单的包含与被包含的关系。

二、发挥政治功能——规范基层党组织坚持和加强党的全面领导的基本原则

时下不少党的基层组织把“坚持和加强党的全面领导”误解为扩大党组织的职权，造成党组织无限增加工作任务，甚至涉入过于具体的细节管理之中。究其原因，一方面在于有的基层党组织没有吃透中央精神，不熟悉党章等党内法规确立的规范性要求，另一方面则是制度供给中存在的短板。解决问题主要还有赖于提升广大党员领导干部领会党的领导规范化的意识和能力。党的十九大报告提出基层党组织要发挥政治功能，党章和党内法规也是充分围绕着政治功能重新规定了各类基层党组织的职能和活动方式，这是确立基层党组织坚持和加强党的全面领导所遵循规范的基本依据。

（一）坚持和加强党的全面领导要求基层党组织突出“政治功能”

坚持和加强党的全面领导在实践中很容易被误解为加强某级党组织的全面领导。由于历史上党的“一元化”领导体制具有“上下一般粗”的性质，因而在党内形成了将中央提出的重大领导原则层层向下转化的思维惯性。一些党员领导干部因此忽略了，基层党组织坚持和加强党的全面领导应该聚焦于管党治党，由落实政治责任发挥政治功能的重要逻辑。

当然，各级党组织履行党建主体责任，坚决做到“两个维护”并非党内事务的“自我循环”，而是与该组织在重大决策方面的参与度有直接关系。如果处理不好党组织的功能和定位，抓党建主体责任自然会偏离路径。党的十九大党章对于国有企业、事业单位、国家机关、群团组织、“两新组织”中的基层党组织的职能定位不尽相同，但在突出政治功能的要求上是一致的。一方面，无论是哪种类型的基层党组织，都要围绕着政治功能履行党章赋予的职能，不能任意拓展。譬如，国有企业党委的职责是“发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”，这不是让国有企业党委回到党的十三大之前“领导本单位工作”的职能定位，而是要从政治上为企业生产经营把关定向。同样，其他党的基层组织无论享有多大的领导权限，无论是“讨论和做出决定”，还是参与决定、发挥引导作用，抑或不领导本单位业务工作，只要坚持对党的建设的领导，加强干部、人才队伍建设，提升党组织的组织力，强化党内监督，都体现了坚持和加强党的全面领导的要求。至于如何把握政治功能的权重，则要从党内法规和规范性文件中寻找依据，并作出准确的解读。

（二）依据规范性要求发挥政治上把关定向的作用

在具有决策权的党的基层组织中，领导功能最强的是街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，它们全面领导本地区各类组织和各项工作；其次是实行党委领导下的行政领导人负责制事业单位中党的基层组织，它们对重大问题进行讨论和作出决定；再次是国有企业党委，其对于企业生产经营的领导是有范畴和界限的，并不是简单的“做决策”；最后是国有企业中和事业单位中党的其它基层组织，它们要“参与重大问题决策”。目前党员干部关心的重点是，如何理解国有企业党委的“领导作用”和实行党委领导下的行政领导人负责制事业单位党委的“领导核心作用”。两类“领导”都是党组织在政治上把关定向的制度设计，倘若简单视之为“全面领导”，就偏离了坚持和加强党的全面领导的本意，亦没有体现中央提出的党的领导制度化、法治化的要求。

以国有企业为例，习近平指出，“要处理好党组织和其他治理主体的关系，明确权责边界，做到无缝衔接，形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制。”这是从顶层设计的高度，明确了国有企业党委的领导应具有制度性的边界和范围。因为国有企业是一个经济组织，党委不应影响企业在市场经济活动中对一般性规律的遵守，这就意味着国有企业党委的领导作用即“政治上的领导”。同样是对企业重大问题的决策，党委算的是“政治账”，董事会和经理办公会算的是“经济账”。党委要对事关企业长远发展规划、发展方向、发展环境、产业领域等全局性的事务进行政治评估，如审议“三重一大”是否合乎党的路线方针政策；企业即将上马的重要项目、重要投资，能否落实新发展理念；企业大额资金使用是否合法合规；重要干部任免是否践行新时代党组织路线的要求等。党委不应把眼光仅放在市场绩效、投资回报等问题上。对生产经营性的具体问题，党委只是提出建议，不是做出决策。可以说，党委算好“政治账”是履行全面从严治党的责任的重要内容，体现了坚持和加强党的全面领导的要求。正因如此，国有企业党委的领导地位需要由企业的公司章程确立，且党委领导重大决策的范围、程序、效力也务必规范化、明细化，各个治理主体之间不能相互越界，更不能相互替代。

相比之下，实行行政领导人负责制的事业单位党委，其领导权责无疑相对广泛一些，如高校党委“审议确定学校基本管理制度，讨论决定学校改革发展稳定以及教学、科研、行政管理中的重大事项”；公立医院党委更是在院长办公会通过重要行政、业务工作之后，再做出最终决定。然而，这里的决定权基本属于政治把关的范畴，同单位行政机构的活动之间存在一定的边界，校长办公会、院长办公会探讨的是业务问题，党委会在政治上一锤定音。譬如，2018年中央组织部和教育部党组印发的《高校党建工作重点任务》，对于高校党委提出的要求包括，学习习近平新时代中国特色社会主义思想、完善民主集中制、建立落实党委领导下的校长负责制情况报告制度、领导班子成员在党委集体领导下开展工作制度、加强党的政治建设、领导班子成员选任、认真贯彻落实中央八项规定精神，打造良好的校园生态等，无一例外都属于高校工作中的“政治事务”，基本上覆盖了高校党委的一切活动领域。

相反，乡镇（街道）党委、农村（社区）党组织与同级非党组织之间，没有领导权属上的制度性边界。地方党委更是同地方政府之间难以划分绝对清晰的权责归属。在宪法和法律规定范围内，党组织触及了当地工作的各个层面。因为党组织在区域性工作中发挥政治功能，必然会涉及大量的微观环节。如，党委要讨论决定重大公共支出，“重大”不只是金额上的巨大，更是工作性质上的重要程度。对于脱贫攻坚等中央关心的任务，哪怕项目金额较小，党委也有必要过问。其实，在区域性的工作中，要确保党组织的领导总揽而不包揽，协调而不替代，考验的是各类党组织负责人“拿捏火候”的领导艺术。

（三）通过落实政治责任坚持和加强党的全面领导

当前，基层党组织出现了扩大职能权属的现象，也可以理解为一些治理主体负责人的避责行为。“坚持和加强党的全面领导”在落实中走偏，有的非党部门向党组织推卸责任，而党组织则事无巨细必须照单全收。有的科研单位为加强党委领导下的院长负责制取消了院长办公会，这就切断了政治和业务的衔接机制，有违于党的领导法治化的精神。有的国有企业董事会和经理办公会，将本应由自己决策的内容推给党委会前置讨论，让党委负担了过多决策事项，导致企业生产效率下降。

然而，既然企事业单位中的领导主要是“政治上的领导”，其责任当然也属于政治责任，而非行政责任或其他责任。什么是政治责任呢？王岐山曾撰文指出：“现行党内法规中有100多部包含问责内容，但是对事故事件的党政问责规定多，对党的建设缺失、落实党中央决策部署不力的问责规定少。”这段话说明，政治责任是就党的建设、全面从严治党而言的，尽管覆盖面较为广泛，却仍是有边界的，不是无限责任。《中国共产党问责条例》明确规定“党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任”，所以，问责应根据党组织的权限范围做出。对乡镇党委和农村基层党组织而言，政治责任涉及对中央关心重点工作的落实情况，范围自然较宽。可对国有企业和事业单位来说，政治责任无疑聚焦于党组织是否通过抓班子、带队伍推进落实中央决策部署，这恰恰同坚持和加强党的全面领导的要求完全一致。因此，基层党组织需要从政治上发挥好领导作用，才能符合坚持和加强党的全面领导的基本要求。

三、坚持和加强党的全面领导的规范化需要补齐制度短板

当前影响各级党组织坚持和加强党的全面领导的另一方面原因是存在制度上的短板。尽管只是部分党组织受到影响，仍是突出的问题和现象。这些基层党组织发挥作用的制度规范不够清晰，从而抓不住教育、管理、监督党员的“牛鼻子”，影响了坚持和加强党的全面领导的效果。诚然，制度设计与实践需要总会在客观上总会存在一定距离，有差距就要弥补，同时还要避免头疼医头、脚疼医脚地盲目出台制度。坚持和加强党的全面领导的规范化，需要审慎研判党在不同领域开展工作应遵循的普遍性和规律性，调动各级党组织探索的积极性，实现长效性的制度创新。

（一）企事业单位基层党组织坚持和加强党的全面领导的制度瓶颈

具有独立法人资格却无法设置党委的国有企业，其党支部不能参照党委发挥领导作用，这是常见的制度难题。因为党章和《中国共产党支部工作条例（试行）》都明文规定，除党委之外的企业基层党组织，只能“参与企业重大问题的决策”，而不能“讨论企业重大问题的决策”。但是，这类国有企业掌握的国有资产规模也不可小觑，如果其党支部不讨论决定“三重一大”，无权对企业的投资、生产经营、兼并重组进行政治把关，那么履行政治责任就缺失了一大块阵地。同样，实行行政领导人负责制的事业单位，普遍处于党建第一责任人模糊不清的状态。由于众多这一类型的事业单位是国家机关、国有企业的下属单位，无法设立党组，只有在行政领导人是党员的前提下，才可以履行“一岗双责”。而单位的基层党组织只发挥战斗堡垒作用，由其负责人承担党建第一责任总显得责任大、职权小。解决这些问题亟待制度规范。

（二）部分国家机关中党建责任主体的模糊化

相对于国有企业，国家机关中党建工作的权责是十分清楚的。根据新修订的党章和新出台的《中国共产党党组工作条例》，党组负全面从严治党主体责任，有发展党员、处分党员和调整基层党组织的权力。然而，仍有部分国家机关党建主体责任是模糊不清的。一些巡视巡查组在巡视一些不设党组的国家机关时，将重大经费支出、公车使用作为对机关党委的巡视内容，但是机关党委并不发挥领导作用。在实行垂直管理的国家机关中，其领导班子成员是由上级单位考察任命的，可是其党组则是由本级地方党委审批设立。由于地方党委不领导此类机关的人事工作，抓党建也就失去了“牛鼻子”。而上级单位党组由于远离下级单位所在地，很难因地制宜地指导党建工作，在选人用人时也就掌握不了真实的党建“台账”。所以，在实行垂直管理的国家机关当中，党建工作和业务工作“两张皮”的现象比属地管理的国家机关更显突出。

当前国家机关党建主体责任的最大短板，出现在部分对下属单位实行集中统一领导的部门，主要是国家安全、国资、公安、人民银行等系统的地方机构。《中国共产党党组工作条例》规定，只有根据中央授权，这类国家机关党委（党组性质党委）才可以负责审批下属单位党组性质党委的设立、变更和撤销。换言之，只有隶属于国家级部门的下属单位，才能设立党组性质党委。地方级部门由于没有中央授权，不能审批下属单位设立党组性质党委。由于国家级部门的下属单位往往机构完整、规模庞大、人员众多、分工细致，才保留了上级党委审批下属单位设置党委的权限。然而，地方级部门的工作任务差异悬殊，如北京市的国家机关与其他地方的兄弟单位相比，面临着极其特殊的政治要求和安全要求，任务量更加艰巨复杂，其下属单位同样机构庞大、人员众多。如果由部门党委直接领导各下属单位的工作，显然有些力不从心。在这种情况下，是否应该由上级部门党委承担对下属单位的党建责任，更是不甚明确。

（三）加强党内法规制度体系建设是坚持和加强党的全面领导规范化的前提

坚持和加强党的全面领导需要补齐工作机制中的制度短板。中央通过顶层设计探索具有长效性的制度方案是提升规范化水平的大前提。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》指出，中央正在研究制定或即将研究制定“完善地方党委、党组、党的工作机关实施党的领导的体制机制”；“建立健全国有企业党委（党组）农村、事业单位、街道社区等的基层党组织发挥领导作用的制度规定。”中央新出台的党内法规，可着重回应部分领域的新情况和新问题。如，制定《国有企业基层党组织工作条例》时，可以借助这一契机明确国有企业党委发挥领导作用的原则、范畴、机制和权责边界。从长远角度看，还要跟踪研判当前各级党组织的工作现状，待时机成熟时对党章部分条款进行修订，为党内法规的制定和完善提供更具实效的基础。

（四）提升基层党组织在现有规范的框架内抓党建主体责任的能力

鉴于中央级党内法规的条款是高度凝练概括的，出台和修改的周期性较长，中央工作机关和各级党组织可通过制定规范性意见补齐制度短板。重点在于提升基层党组织在现有规范框架内抓党建主体责任的能力。其实，2018年中央组织部、教育部党组联合印发的《高校党建工作重点任务的通知》很好地兼顾了规范性和操作性，其经验值得推广。该通知规定，高校二级学院（系）单位，“有关党的建设，包括干部任用、党员队伍建设等工作，由党组织会议研究决定；涉及办学方向、教师队伍建设、师生员工切身利益等重大事项，应由党组织先研究再提交党政联席会议决定。”首先，院（系）党组织因为掌握了干部工作权限，因此有了抓党建责任的抓手。其次，党组织先行研究教学科研、队伍建设、师生员工利益等问题，属于建议权而非决定权。这样做，既深化了党组织参与重大决策的程度，又不违反《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的规定，即高校院（系）单位党组织“通过党政联席会议，讨论和决定本单位重要事项。”

事实上，对于不设党委的国有企业、行政领导人负责制的事业单位和部分国家机关面临的制度难题，中央工作机关和党的各级组织可以借鉴高校院（系）党建的经验出台相关意见，增加基层组织对业务工作的建议权。同时，探索党建工作和人事工作相融合的制度，在选人用人时，强化基层党组织在考察候选人政治素质方面的权重。此外，党的地方组织还要对如何领导“两新”组织党的建设进行探索。目前一些社会组织面对着党建多头管理的现象，同时受街道党工委、当地社工委及管理部门党组织的领导。多头管理不利于提升党的建设的实效，地方党委应该统筹整合这方面的权限，但与此同时还要防范党组织职权的任意扩充。解决上述问题，需要各级党组织在领导党的建设时强调党章意识、党规意识，树立规范思维，推进党的领导的制度化、法治化。

四、小结

坚持和加强党的全面领导的实践逻辑，即通过夯实管党治党的主体责任，发挥各级党组织的政治功能，提升党员的政治能力，做到“两个维护”，根据中心工作的成效检视党的建设的效果。党的建设是围绕中心工作教育、管理、监督党员，提升组织力的活动，要在认知和实践两个层面确立规范原则、践行规范性制度。这就需要依据党内法规和规范性文件准确把握坚持和加强党的全面领导的内涵和逻辑，不随意拓展其外延，在认知不明的情况下改变各级党组织的活动方式。

坚持和加强党的全面领导有其特定的概念范畴和行为要求，不能为达成短期的实效而偏离中央规定的基本主旨。既然坚持和加强党的全面领导本质上是坚决做到“两个维护”，那么，维护由党章和中央级党内法规确立的规范，践行习近平高度强调的党章意识，就成为首要要求。同时，党内法规制度体系赋予各级党组织充分的探索空间，各级党组织可以在把握基本规范的前提下，通过积极的制度创新提升工作的实效性。

本文刊发于《理论与改革》2019年第5期，如需引用，请上中国知网下载原文。

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